财政部、国家发展改革委关于汽车综合性能检测费等有关问题的批
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财政部、国家发展改革委关于汽车综合性能检测费等有关问题的批
财政部、国家发展改革委关于汽车综合性能检测费等有关问题的批复
2003年5月20日 财综〔2003〕34号
云南省财政厅、发展计划委员会：
你们《关于能否继续收取汽车综合性能检测费的请示》(云财综〔2003〕9号)收悉。经研究，现就有关事项批复如下：
《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》(国办发〔2002〕3l号)明确规定：“严禁对机动车综合性能检测收费”。《国务院减轻企业负担部际联席会议关于贯彻落实〈国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知〉的实施意见》(国减负〔2002〕11号)进一步明确：“机动车综合性能检测收费，属于经营服务性收费的，要认真进行整顿、规范，收费标准过高的要坚决降下来；属于行政事业性收费的，要一律取消”。据此，汽车综合性能检测费应作为经营服务性收费管理。有关检测机构对汽车进行综合性能检测，应遵循“自愿有偿”的原则，不得强行检测、强制收费，更不得借检测之名乱收费。
此复。
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抽象行政行为的可诉性探讨
李志文
[摘 要]抽象行政行为是特定的国家行政机关在行使行政过程中制定和发布普遍性文件的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令。随着行政管理的需要，抽象行政行为的日益增多，伴随着大量的问题需要解决，但我国的行政诉讼法又将抽象行政行为排除在法院受案范围之外。很大程度上不利于对抽象行政行为的司法审查，行政诉讼受案范围越小，司法审查的空白就越大，不利于保障行政相对人的合法权益。本文将抽象行政行为可诉的范围划定在规章以下规范性文件，并从理论基础和现实依据两部分进行论述，强调抽象行政行为的现实必要性和司法审查的可行性。在借鉴国外对抽象行政行为诉讼制度的有关规定，通过司法审查标准、诉讼管辖和审查结果，建立责任追究制度的思路中提出可诉性制度的设想，使更多的理论界和实践界引起重视，将其纳入司法审查范围，更好地保护行政相对人的合法权益。
关键词：抽象行政行为；可诉性；探讨
一、抽象行政行为的概念及特征
抽象行政行为并非一个法律术语，而是理论研究上的一个概念。对抽象行政行为在学术界的不同的表述，有的人认为所谓抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象制定和以及具有普遍约束力的规范性文件。○1 有的人认为所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方面作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为。○2 有的人认为抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件。○3笔者认为所谓抽象行政行为，是指特定的国家行政机关在行使行政过程中制定和发布普遍性文件的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令。
与具体行政行为相比，抽象行政行为具有以下特征：（1）对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行政对象，适用于所有符合条件的某一类人或事。（2）效力的普遍性和持续性。抽象行政行为具有普遍性的效力，对某一类人或事具有约束力。并且，抽象行政行为具有持续性。其表现为制定各种行政规则，而这种规则一般不溯及既往，但对于往后的同类事件具有反复性。（3）准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并经过起草、征求意见、审查、审议、通过、签署、发布等一系列程序，类似于立法。
我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在人民法院行政案件的受理之外，但随着法治社会的不断发展，不将抽象行政行为纳入司法审查的范围的弊端越来越突出，抽象行政行为比具体行政行为对社会的危害性更深、更广，更为严重的是它杜绝了行政相对人的司法救济途径，这极容易造成社会的不稳定，这就需要我们对抽象性行政行为的可诉性问题进行探讨，进一步扩大人民法院的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查中，以保证行政相对人的权益得到保障。
二、抽象行政行为的可诉性依据
笔者认为将抽象行政行为纳入行政诉讼司法审查范围应从抽象行政行为可诉性的理论基础、现实必要性与司法审查的可行性这几个方面对抽象行政行为的可诉性进行进一步的探讨。
(一)抽象行政行为可诉性的理论基础
1、宪政基础。从表面上看，现行宪法没有直接规定以诉讼的方式对抽象行政行为进行审查，也没有将此审查权赋予人民法院，但是宪法作为根本大法只能规定一些基本制度和基本原则，从宪法所规定的内容上看它实际上蕴涵了对抽象行政行为进行审查的依据。首先，从民主的角度上看，我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉或者检举的权利。”这里的“国家机关和国家工作人员”显然包括行政机关和行政机关的工作人员；这里的“违法失职行为”也应包括行政机关违法的抽象行政行为。这一法条的宪法精神在于它没有否定公民对行政机关违法的抽象行政行为提出申诉、控告和检举的权利。其次，现行《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”显然，行政机关的抽象行政行为如果违反宪法和法律，必须依法加以追究。这一宪法原则的意义就在于排除行政机关的抽象行政行为不受法律控制的可能性，为以后对抽象行政行为提起诉讼提供了依据。最后，宪法的内容并非都是抽象的原则，许多内容如宪法关于公民基本权利和义务等方面的规定都具有较强的司法适用性。由宪法所确认的公民的基本权利，在实践中也可能会受到行政机关所实施的具体的或抽象的行政行为的侵害，如果公民在受到侵害后在法院提起诉讼，法院不能对那些内容上明显违背宪法关于保障公民合法权益的规定相抵触的法规、文件进行审查，则宪法的权威也很难得到维护。
2、抽象行政行为本身的性质决定了其可诉性。抽象行政行为是行政权行使的必然结果，从这种公权力本身的属性上看，它是一种凭借物质力量在一个有序结构中运行的人与人之间精神上的强制力，具有较强的渗透性和扩张性，这种扩张性就决定了，如果不给这种权力在法律上设定边际，它将很容易发生膨胀。从而导致权力无法控制的滥用，必然将成为社会秩序的最大障碍。“不受制约的权力导致腐败，绝对的的权力导致绝对的腐败”。行政权正确地实现自身的目标是的有条件的，而非无条件的，这就让我们在对待公权力和其控制之下的行为的时候，与其假定它们是正确的，不如假定它们是错误的，基于此种假定，我们就不得不寻求一个与之独立的权力去制约这一权力的发展。
抽象行政行为相对于具体行政行为而言的，它的行使程序更为复杂和严格，更能体现国家和地方的方针政策，更有规范性，针对的对象更普遍，有效力上的反复适用性，影响的范围的广泛性。这就决定了如果某个抽象行政行为违法，给社会造成的影响或者说损失将是具体行政行为所不能比拟的。针对这样的行为，单凭行政机关内部的监督是肯定难以发挥作用的。这就需要有司法审查的介入。所以，对抽象行政行为的司法审查是不应该有排除因素的，它自身的性质就决定了它可诉的必要性。
3、法治原则。赋予抽象行政行为可诉性是现代法治国家主权在民思想的体现。即是抑制权力，保障权利，“权力是权利的衍生状态，公民权利是国家权力存在基础和赖以产生的源泉，也是国家权力配置和运作的实际指向和界限”。○4在西方，法治观念源远流长，法治主义即为控制和防止行政权恣意滥用、保障国民的自由而创设的，并作为行政法的基本原理而得以发展。在法治思想渐入中国之后，虽历经磨难，但最终得以确立，法治行政也成为依法治国的核心。依法治国要求行政必须要依法而为：一方面法律赋予行政机关必要的行政权力，使其治理国家和社会；另一方面行政机关必须在法律规定的范围内并遵循法定的程序行使权力，不管是实施抽象行政行为还是具体行政行为都必须依法进行。
（二）抽象行政行为可诉性的必要性
从“有权力就有救济”，我国社会主义法制思想的基本要求之一就是平等的权利受平等的保护，这种平等既包括实体权利享有的平等，也包括实体权利受保护的平等。这是宪法与其它法律所确立的一项原则。作为公民、法人和其它组织来讲，法律给它们设定了相同的权利与义务，我们就没有理由为这种权利在受到同样侵害时实施不同的保护手段。
1、实现行政诉讼法与国家赔偿法相衔接的法制的统一。《行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵害造成损害的，有权请求赔偿。”也就是说，如果公民、法人或者其他组织的合法权益的侵害是由具体行政行为以外的行政行为造成的，则不得提起行政侵权赔偿之诉。《国家赔偿法》第二条则规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”显然，“违法行使职权”既包括违法行使的是具体行政行为，也可以是违法行使抽象行政行为。可见，国家赔偿法所确立的行政侵权范围大于行政诉讼法所确定的行政侵权赔偿范围，这就使得人民法院在审查行政侵权赔偿案件时陷入两难的困境。如果依据行政诉讼法则会使大量的行政侵权赔偿请求投诉无门；如果依据国家赔偿法，则会增加诉讼成本，同时法院的承受范围也是一个重要的问题。因此，行政诉讼法应尽快把对抽象行政行为的审查纳入到行政诉讼的受案范围中，实现两法的统一与衔接。
2、保护相对人的合法权益。从法治所追求的目标来说，任何实质上或事实上非法权益，都应当由国家有关机关通过民事的、行政的或刑事的手段加以否定。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或者其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人的合法权益造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，○5由此容易助长行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护。而且为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式侵害相对人的权益，法院却无法介入。目前的行政诉讼制度使抽象行政行为实际享有“司法豁免权”，人民法院无权用判决的形式否定抽象行政行为的效力，这势必助长行政机关作出抽象行政行为时恣意妄为的心态。长期以来，制定不合法、不合理的行政管理文件已成为近年来行政机关滥用职权的普遍现象。政府的行为无论是具体行政行为还是抽象行政行为都必须有法律上的依据，合乎法的目的、精神、原则，否则必须要负法律责任。现实中，有些政府部门特别是一些基层行政机关，并没有将相对人的利益保护作为自己工作的基本出发点和最终归宿，而是受地方保护主义和部门保护主义等不良观念的影响，在制定规范性文件时专横任性，随意扩张本部门、本地区的行政职权，以制定抽象行政行为的方式曲解或公然违反法律、法规，而依据这些不合法的抽象行政行为作出的具体行政行为必然是违法，这就利用具体行政行为掩盖了抽象行政行为的违法性，显然背离了行政诉讼法的立法目的，使行政机关侵害到行政相对人的合法权益，破坏了法治行政的要求。
3、实现依法治国和实现社会主义法治的必然要求。将抽象行政行为纳入受案范围，是依法治国的和建设社会主义法治的必然要求，民主法治的出发点和归结点就是保障公民的权利。我国的司法审查必须以是否有利于保障公民的权利为标准来处理行政权和司法权的关系。“一切有权利的人都容易滥用权力。”在我国当前经济迅速发展时期，具有普遍约束力，且可反复适用的所谓抽象行政行为受到了行政机关的重视，甚至有借用抽象行政行为来延伸和扩张其行政职权的现象。这就有可能成为违法行政、越权行政、滥用职权的主要方式和来源。由于行政行为的普遍针对性和反复适用性，其产生的影响大于具体行政行为。这种情况下，行政权如果得不到有效的监督和制约，公民的权利则没有保障，依法治国和建设民主法制社会也就无从谈起，因此，在坚持人民代表大会制度的前提下，进一步强化人民法院对行政行为的司法审查权，将部分抽象行政行为纳入受案范围，并规定当事人在司法审查中的地位平等，从而保障公民的权力和自由，实现依法治国。
（三）将抽象行政行为纳入司法审查的可行性
根据我国的行政诉讼法制建设的发展，将抽象行政行为纳入司法审查，针对不将其纳入司法审查范围的弊端产生的不利于法治建设的问题提出的解决途径，即对将抽象行政行为纳入司法审查后政府、社会将面对的行政执法问题。
1、关于原告主体资格的问题。有人认为，具体行政行为总是针对特定的对象作出的，因此，这个“特定的对象”如果认为该具体行政行为侵害了自己的合法权益，就可以提起诉讼。而抽象行政行为则不同，它是针对特定的对象作出的，那么究竟谁有权起诉则难以确立。○6 将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围内，必须对原告的主体资格加以确认。首先，原告必须是与抽象行政行为有“直接利害关系”的相对人，即行政诉讼的原告与行政诉讼有直接利害关系的公民、法人和其他组织，而不应把原告主体资格仅限于“行政管理相对人”之中，否则就会歪曲立法本意，不利于对公民、法人和其他组织的合法权益进行保护，也无法解释实践中出现的各种诉讼。随着行政审判的发展，在原告资格界定问题上，“管理相对人说”已逐渐被“直接利害关系说”所代替，即行政诉讼的原告与行政行为有直接害关系的公民、法人或者其他组织。对原告主体资格作适当扩大，行政行为受司法审查的机率相应提高，已成为当今各国的通行标准。其次，必须是原告认为其权利“可能”受到损害。这是因为抽象行政行为的效力具有未来性，而不是立即对相对人的权利产生直接的法律效力，所以不能以相对人的权利“可能”受到影响为前提。再次，受到侵害的公民、法人和其他组织必须达到一定的数量，单个的公民、法人和其他组织不能成为原告，如果原告的数量过多，可推荐诉讼代表进行诉讼。最后，相对人的权利受到损害依法属于受案范围的可诉事项，把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，不存在无法确立原告的。行政活动具有公共性的特征，即行政活动是对公共事务的组织和管理，社会活动的每一个人都与行政活动有关，如果不加以限制，行政诉讼的原告就会漫无边际，这样就会形成许多不必要的诉讼。○7 只有赋予受害人以原告资格，才能实现行政诉讼监督行政机关依法行政的目的，从而有效地纠正行政机关的渎职或失职行为。○8
2、行政机关的适应问题。对于把抽象行政行为纳入司法审查的范围，有人提出，把抽象行政行为纳入司法审查，使得行政机关的行为几乎全部置于司法监督下，有碍行政效率的提高和行政目标的实现，将会使行政机关感到无所适从。这是片面的，行政管理和行政执法活动当然要追求效率，但这个效率的提高应当建立在法治的基础上的，如果抽象行政行为偏离了这一前提，难以想像其所追赶求的效率还有何意义。行政管理的实现与抽象行政行为接受人民法院司法审查并不矛盾，相反将抽象行政行为纳入人民法院的司法审查的范围，能更好地实现行政管理的目标。对于合法、合理的行政行为，能很好地运用司法权力予以维护。
3、人民法院的承受能力。有司法实践中，有很多人会有这样的顾虑：行政诉讼的开展使人民法院遇到了前所未有考验，而且几年来的司法实践也反映了人民法院所遇到的阻力重重；如果再将抽象行政行为纳入司法审查，不仅加重了人民法院的负担，而且有可能破坏现已取得的成绩和开创的局面。笔者认为，多年的行政诉讼司法实践让人民法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平较行政诉讼初期有了很大的提高。再加上我国几年大量的法律、法规的制定、实施，为人民法院审查抽象行政行为合法与否提供了立法依据上的有利条件。引起行政纠纷的抽象行政行为，往往与被管理者的相对人的权益有直接利害关系，在规范性文件中往往设定、变更或消灭相对人的权益，其合法性有待探讨。我国的国家机关授予了审判机关具有独立审判权，必然要秉着公正、公平的原则审理诉讼案件，不能因为有可能会加重负担而将抽象行政行为排除在人民法院受案范围之外。将抽象行政行为纳入司法审查，人民法院必然要经过一个适应的过程，总不能因为惧怕适应而使国家的法制建设停滞不前。
三、国外对抽象行政行为诉讼制度的有关规定
陕西省西安市人民政府办公厅
西安市人民政府办公厅关于印发市政府有关工作制度的通知
市政办发〔2005〕224号 2005年10月25日
《西安市人民政府工作规则》经市政府第7次全体会议讨论通过，已印发实施。为了使市政府工作进一步规范化，根据市政府工作规则，对原《市政府常务会议工作制度》、《西安市政务信息工作暂行细则》、《市政府系统值班及紧急信息报送制度》、《市政府内宾接待工作制度》、《西安市外事接待制度》等进行了相应的修订和完善。除《西安市行政机关公文处理实施细则》（市政发〔2003〕13号）、《西安市人民政府关于办理人大代表建议和政协提案工作规定》（市政发〔2004〕136号）、《西安市政府系统政务督查工作规定》（市政办发〔2004〕81号）继续施行外，现将修订后的5项工作制度印发你们，请认真遵照执行。
关于完善市政府常务会议制度的若干规定
为全面落实《市政府工作规则》，进一步提高政府履行职责能力和民主决策、依法决策、科学决策水平，使政府行为更加规范、高效，现就完善市政府常务会议制度作出如下规定：
一、规范常务会议议题报审程序。提请市政府常务会议讨论的议题由市长、副市长和秘书长提出，报市长确定。议题内容涉及其他相关部门工作的，报送部门必须提前征求有关部门的意见。部门意见有分歧的，须报请市政府分管领导同志协调并提出明确处理意见。已确定的常务会议题，分管市长因故不能参加的，该议题原则上取消，改在下一次会议讨论。
二、改进议题汇报形式。所有列入市政府常务会议的议题，报送部门除按要求提供讨论的文件外，还须在会前另行提供向常务会议汇报的专题材料。专题材料内容包括：该议题的背景或缘由、主要内容、需解决或审定的重点问题、政策依据或可借鉴的经验、相关部门的意见和分歧意见的协调情况。涉及法律、法规、规章的，还须附上市政府法制局的审核意见。需要专家论证、召开听证会和向社会公示的，应附认证、听证会结论及公示结果。
三、规范专题汇报材料。向市政府常务会议提供的专题汇报材料，一般应分为标题、正文、落款三部分。材料首页左上角须标明“市政府常务会议汇报材料”字样，用小四号楷体；正文之前不列主报单位名称，文尾落款要加盖报文单位红色印章。汇报材料要简明扼要，字数一般控制在3000字以内，汇报时间一般不超过15分钟。
四、完整提供相关会议材料。部门上报文件经市政府领导同志确定为常务会议题后，报文单位须尽快向市政府办公厅（秘书一处 87295176）提供相关列席单位名单、主报文件、专题材料及相关附件。会议前2个工作日没有提供上述材料或专题材料以及有关附件不符合要求的，一般不安排本次会议讨论。
五、各区县政府及市政府各部门、直属单位的主要负责同志，在接到会议通知后，应按要求按时参加会议，除主汇报单位可带1—2名随员外，其他列席部门主要负责同志不得带随员。主要负责同志因特殊情况不能按时列席会议的，须及时向市政府办公厅请假，请假要说明不能到会的原因及委派谁代为参加。市政府办公厅每季度对区县和部门主要负责同志列席市政府常务会议的情况进行一次通报。
六、市政府常务会议信息公开的有关规定另文下发。
西安市政府系统政务信息工作暂行办法
第一章 总则
第一条 为了加强全市政府系统政务信息工作，适应社会主义市场经济体制和行政管理体制改革的需要，逐步实现政务信息工作规范化、制度化、科学化，参照国务院办公厅《政务信息工作暂行办法》和《陕西省政府系统政务信息工作暂行办法》，特制定本办法。
第二条 政务信息工作的主要任务是面向基层，面向群众，面向社会，收集、加工反映经济社会发展中的重要情况，为各级政府领导把握全局、科学决策、指导工作提供及时、准确、全面的信息服务。
第三条 政务信息工作必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持构建和谐社会和科学发展观，坚持解放思想、实事求是，与时俱进的思想路线。
第四条 政务信息工作按照分层次服务的原则，以为本级政府服务为重点，同时为上级和下级政府服务。
第五条 全市各级政府及其部门应当加强对政务信息工作的领导，把政务信息工作列入议事日程，确定一名领导同志分管这项工作，做到有计划、有研究、有检查，经常给予具体指导。要发动各方面支持开展政务信息工作，为信息工作人员创造必要的工作条件；不断完善信息网络，配备必要的现代化信息工作手段，提高信息工作人员素质，健全信息工作制度，充分发挥政务信息的作用。
第二章 政务信息机构
第六条 市政府系统政务信息网络以市政府办公厅的政务信息工作机构为中心，由纵向网络、横向网络、外部网络、内部网络及其他网络组成。纵向网络，由各级政府办公室、市政府各部门信息直报点组成；横向网络，由市政府工作部门、直属机构、国家部委驻西安单位组成；外部网络，由市政府各驻外办事处组成；内部网络，由市政府办公厅内部机构组成；其他网络，根据需要，由新闻单位、群众团体、科研院校、企事业等单位组成。各区县政府、市政府各工作部门应当根据本地区或者本部门的实际情况和需要，逐步建立和完善各自的政务信息网络。
第七条 各区县政府，市政府各工作部门、各直属机构必须有一个具体工作部门负责政务信息工作（各区县政府的政务信息工作由办公室负责），并根据工作需要配备必要的专职或兼职信息工作人员，加强对本地区或者本系统所属单位政务信息工作的指导。
第八条 政务信息工作机构的基本职责：
（一）按照党和国家的方针、政策以及市委、市政府的要求，结合本地区、本部门的工作部署，研究制定政务信息工作计划，并组织实施；
（二）做好信息的采集、筛选、加工、传送、反馈和存储等日常工作；
（三）结合政府中心工作和政府领导关心的问题，以及通过各种信息渠道发现的问题，组织信息调研，提供有情况、有分析、有预测、有建议的专题信息；
（四）适应行政体制改革的需要，为政府实施信息引导提供宏观性、导向性和超前性的信息服务；
（五）组织开展政务信息工作经验交流，了解和指导下级单位的政务信息工作，组织开展政务信息工作理论研究；
（六）组织本地区、本部门政务信息工作人员的业务培训。
第三章 政务信息队伍
第九条 各区县政府和市政府各工作部门、各直属机构都必须有一名区县或局级领导同志分管政务信息工作，其政务信息工作机构也要有一名处（科）室负责同志分管政务信息工作。分管政务信息工作的领导同志要经常对本地区、本部门政务信息工作提出要求，交待任务，检查督促，指导和组织搞好政务信息工作。
第十条 市政府系统政务信息网络成员单位都应当配备专职或者兼职信息工作人员。信息工作人员应保持相对稳定，如有变动，必须报市政府办公厅信息工作机构备案。同时，市政府系统政务信息网络成员单位还应建立向下辐射的信息网络单位，加强基层网络单位建设。
第十一条 政务信息工作人员应当具备下列基本条件：
（一）热爱政务信息工作，有较强的事业心和责任感，作风扎实正派；
（二）熟悉党的路线、方针、政策，熟悉政府部门的主要业务工作；
（三）掌握政务信息工作的基本知识和技能，熟练掌握必要的计算机及计算机网络应用技术；
（四）具有较强的综合分析能力、文字表达能力和组织协调能力。
（五）严格遵守党和国家的保密制度。
第十二条 信息工作人员的主要职责和义务：
（一）收集、编写、报送、贮存政务信息；不得编报虚假信息；
（二）根据领导同志和上级机关的要求，组织、指导、协调政务信息网络开展工作；
（三）及时了解政务信息工作中的问题，提出加强政务信息工作的建议，总结、交流政务信息工作经验；
（四）完成领导交办的政务信息有关工作任务。
第十三条 信息工作人员的权利：
（一）根据工作需要，经批准可以阅读有关带密级的文件，调阅有关档案资料；
（二）可根据需要列席同级政府（部门）召开的经济研究和社会发展等方面的有关会议；
（三）接受政务信息业务培训；
（四）参加政务信息先进工作者评选活动；
（五）对上级政务信息工作提出批评和建议。
第四章 信息工作制度
第十四条 信息报送制度：
下级政府信息工作机构（以下简称信息机构）应当及时向上级政府信息机构报送信息。政府各部门信息机构应当及时向本级政府和上级部门信息机构报送信息，下级政府或者部门信息机构对上级政府或者部门信息机构专门要求报送的信息必须严格按照时限报送。各网络成员单位每月向市政府办公厅（综合处）报送的信息不得少于下列要求：各区县政府25条，市级综合部门15条，企业主管部门及其他成员5—10条。
下级政府或部门信息机构向上级政府或部门信息机构报送信息，必须经本级政府或者本部门办公室分管领导审核、签发；必要时，报本级政府或者本部门分管领导人审核、签发。对信息筛选、文字加工、校对审核实行严格的责任制，确保信息质量。
各级信息机构应紧紧围绕改革和发展的重点、领导关注的焦点和群众关心的热点问题，定期组织开展信息调研，提高信息服务质量。
第十五条 信息采用情况通报制度：
上级政府和部门信息机构，应适时向下级政府或部门信息机构通报信息报送参考要点和采用情况。市政府办公厅信息机构定期或不定期下发《信息报送要点》及专题约稿信息，每月下发一次《信息采用情况通报》。市政府办公厅对各网络成员单位和信息员个人报送信息的采用情况，一般每月通报一次，每半年进行一次情况分析；对连续3个月以上未报送信息的单位，给予通报批评。
第十六条 督查反馈制度：
各级政务信息工作机构对领导批示的政务信息，要按批文范围，迅速通报批示内容；需要反馈办理结果的，要责成专人负责督办，并将办理情况及时反馈给有关领导。
第五章 信息报送内容和质量要求
第十七条 政务信息的内容包括：
（一）贯彻落实党中央，国务院及省、市政府重要工作部署和政策规定的具体措施、进展情况、取得的经验和遇到的问题；对市委、市政府领导同志批示和指示的落实情况；
（二）改革开放、经济建设、社会发展、城乡管理、精神文明建设的新进展、新情况、新问题及应采取的对策措施；
（三）国家、省、市有关部门和区、县政府召开的重要会议，重要工作部署；各级领导同志具有独到见解的新思想、新观点和工作思路；
（四）具有推广价值和指导意义的工作经验，重要的工作建议、意见和设想；
（五）上级领导同志在本市的重大活动，兄弟省、市在西安的重要活动，市级领导的重要活动，上级部门和上级领导同志对我市工作的指示、评价和意见。
（六）社会各界对国家、省、市重要决策和社会重大事件的反映、建议，基层干部和群众的呼声、意见、批评、建议和重要社情民意；如一个时期群众最关心、议论最多、意见较大和亟待帮助解决的问题，群众对重要国际动态问题的反映等。
（七）重大突发性及影响较大的事件，诸如重大事故、灾情、疫情，重大群体性事件，重大敌情、刑事案件，涉外事件、非法集会、非法组织的活动等；
（八）有参考价值的各种调研报告、专题研究材料和综合统计数据，以及领导需要掌握的其他情况等。
第十八条 政务信息应当符合下列要求：
（一）反映的事件应当真实可靠，有根有据；重大事件上报前，应当核准事实；
（二）信息中的事例、数字、单位应当力求准确；
（三）实事求是，有喜报喜，有忧报忧，防止以偏概全；
（四）主题鲜明，文题相符，言简意赅，力求用简炼的文字和有代表性的数据反映事物的概貌和发展趋势；
（五）反映本地区、本部门的新情况、新问题、新思路、新举措、新经验，应当有新意；
（六）反映情况和问题的信息力求有一定的深度，透过事物的表象，揭示事物的本质和深层次问题，努力做到有情况、有分析、有预测、有建议，既有定性分析，又有定量分析；
（七）适应科学决策和领导工作需要。
第十九条 报送重要信息的时间要求。
反映重大突发事件、重大事故、重大灾情的信息，应在事发4小时内上报本级和上级政府，并及时续报发展动态、处理情况、原因和结果。
第二十条 强化负反馈信息上报工作，提高负反馈信息的质量和数量。重点是上报本级及下级政府和部门在政策执行和决策实施过程中遇到的、需要上级政府重视或帮助解决的困难和问题。
第二十一条 突发事件、重大事故、重大灾情的紧急信息报市政府总值班室，日常政务信息报市政府办公厅信息机构。
第六章 手段与条件
第二十二条 各区县政府，市政府各工作部门，各直属机构应当积极创造条件，加强政务信息自动化建设，配备必要的办公自动化设备，尽快建立健全政务信息工作需要的计算机管理系统和传输系统，保证政务信息工作的正常开展，实现信息迅速、准确、安全地处理、传递和存储。
第二十三条 各区县政府，市政府各工作部门，各直属机构应当逐步建立电子数据资料库，收集、整理和存储本地区、本系统的基本的和重要的数据资料，以适应随时调用和信息共享的需要。
西安市政府系统值班及紧急信息报送制度
为规范和加强值班及紧急信息报送工作，根据国务院、省政府有关规定，制定市政府系统值班及紧急信息报送工作制度：
一、值班工作
（一）值班工作的职责是保证本单位24小时通讯畅通，收集、传递信息，及时、妥善地处置各类紧急和突发事件。
（二）市政府、各区县政府和有必要的部门应设立专门的值班机构，选派政治敏锐性高，责任心强，熟悉业务，有较强协调处置能力的人员担任值班工作。没有设立专门值班机构的单位也应建立健全值班制度，不得用传达室代替值班室。
（三）实行24小时值班制度和领导干部带班制度。值班人员应坚守岗位，保证值班室通讯及其它设备随时畅通、正常运行；带班领导不得离开辖区并保证24小时通讯畅通，确保各类紧急和突发事件的及时处置。
（四）实行交接班制度。值班人员要按时交接班，交接班时应在当日值班记录本上详细记录交接班人姓名、交接班时间以及需要继续办理事项的具体内容与要求。
（五）实行值班记录制度。值班人员应对值班期间的重要事项、领导指示和处置情况进行详细记录。
（六）值班人员应严格执行保密规定，不得向无关人员扩散信息，不得泄露涉密事项。
二、紧急信息报送工作
市政府系统各单位的办公室（值班室）是处理紧急信息的工作部门。
（一）紧急信息范围。
紧急信息是指达到一定程度，造成一定影响的灾害、事件等。
1．自然灾害：包括水旱灾害，气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害和森林灾害等。
2．事故灾害：包括各类安全事故、交通事故、公共设施和设备事故、核辐射事故、环境污染和生态破坏事故等。
3．公共卫生事件：包括传染病疫情、群体不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情、以及其他影响公共健康和生命安全的事件等。
4．社会安全事件：包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、涉外事件、经济安全事件、治安事件、群体性事件等。
5．其他危害人民生命财产安全和社会稳定，可能造成重大影响的情况。
（二）紧急信息处理程序。
1．值班人员接到紧急信息后，应记录来话人姓名、单位、联系电话，对事件的时间、地点、过程、原因等基本要素进行认真询问，并详细记录，确保信息的真实性、准确性。
2．值班人员应迅速将紧急信息向主管领导报告，领导做出指示后，要迅速落实办理，并详细记录办理情况。
3．对于应上报的紧急信息，在及时做好处置工作的同时，应按规定时间和要求立即上报，不得延误。紧急信息原则上应书面报告，特别重大紧急信息可先口头报告，然后书面报告。
4．为保证信息时效性，紧急信息经市政府系统各单位的办公厅（室）主任审核后即可上报。
5．认真做好紧急信息的续报工作，对紧急突发性事件发生后的处置情况、群众反映、发生原因、最新进展等情况应进行全程跟踪报送。
6．对紧急信息处理过程中形成的领导批示和各种资料应按规定存档。
三、责任
建立值班和重大紧急信息报送问责制。各单位主要负责同志要高度重视值班和重大紧急信息报送工作，对因值班、重大紧急信息报送制度不健全造成严重后果的，要严肃追究有关领导的责任；对因不遵守值班制度及误报、漏报、迟报、瞒报重大紧急信息造成严重后果的，要严肃追究相关人员责任。
市政府内宾接待工作制度
根据中央办公厅、国务院办公厅关于内宾接待工作的有关规定，结合我市的实际情况，特制定本制度：
一、接待范围：
（一）以下来宾由市接待办接待：
1．中央司、局长以上领导干部及其随员；
2．中央一级新闻单位前来我市采访的记者；
3．地(市)级以上党政领导干部及其随员；
4．以我市市委、市人大、市政府、市政协名义邀请的专家、学者和英雄模范人物；
5．领导交办的其它接待事宜。
（二）地（市）级以下来宾的接待：
1．市上有对口单位的，由对口单位接待；无对口单位的，由办公厅分管接待工作的负责同志批转有关部门或区县接待。
2．对来宾职务难以区分的电报，先由办公厅分管接待工作的负责同志根据电报内容，批转有关部门接待。如果由地(市)级领导干部带队的，接待办协助有关部门共同做好接待工作。
3．凡直接与市级各部门、各区县联系的，应由市级各有关部门和有关区、县接待。
二、接待礼遇：
（一）中央司、局长以上领导同志，省会市、计划单列城市正职领导同志，由一名秘书长或副秘书长迎送，市上有关领导到住地看望。
（二）省会市、计划单列城市副职领导同志，由一名办公厅领导或接待办副主任迎送，市上有关领导到住地看望。
（三）其他来宾由接待办派人迎送，市上有关领导视情况到住地看望。
（四）来宾参观单位或洽谈项目，一般由接待办派人陪同，被参观单位或洽谈项目的单位领导出面接待，并介绍情况。
三、来宾的活动安排：
（一）重要来宾赴我市前,由接待办先进行沟通,制定接待计划,报市领导批准后执行。
（二）来宾到达我市后，由接待办会同有关部门与客人商定活动内容及日程安排，并将来宾名单和日程安排,印送汇报领导,并通知有关单位。
（三）来宾的参观、考察活动，方案由接待办提出，具体活动由接待单位安排。
四、对接待工作的要求：
（一）接待工作必须做到热情诚恳，礼貌大方，积极主动，服务周到，坚持制度，讲究方法，注意安全。
（二）接待人员必须熟悉我市各项事业发展的概况，与各有关方面取得广泛的联系，使接待办成为为我市提供信息，加强与兄弟城市联系的一个重要渠道，做经济技术协作的桥梁。
（三）接待人员要熟悉我市的历史文化、经济社会发展的基本概况，在积极做好接待工作的同时，要热情宣传西安。
（四）对客人交办的事项，做到事事有交代，件件有着落。
西安市外事接待制度
根据中央关于礼宾改革的精神和国务院、外交部有关规定，结合我市实际情况，对我市的外事接待工作作如下规定：
一、接待范围
（一）西安市邀请的外国代表团。
（二）市政府邀请的外国友好城市代表团。
（三）外交部委托接待的外国重要团组。
（四）各兄弟市外办委托接待的团组。
（五）全市各部门、各区县、各开发区需要市级领导参与活动的重要团组。
二、接待计划的制定和审批
（一）接待计划的制定要有针对性。接待计划应包括来访者的有关资料，来访的目的、要求，应遵循的接待方针，以及迎送、会见、宴请、食宿、交通、费用结算、安全保卫、新闻报道、活动日程等内容。对从事一般经贸活动或路过、游览性的外宾和团组的接待，可不必报批接待计划，但需填写外事活动安排通知单，通报有关方面。
（二）凡重要外国代表团来访以及涉及我市级领导出面的国际性会议等重要外事活动的接待计划，报市政府审批。接待计划应及时送达各有关方面。有关方面特别是民航、铁路、宾馆等单位要积极协助，共同做好外事接待工作。
（三）接待计划一经下达，应认真执行。如因需要，临时改变礼遇规格，应先征得批准单位或相关部门的同意。
三、礼宾规格
（一）礼遇安排及报批手续
1．凡要求副市级以上领导参加的外事活动，均由主管单位提出方案，经市外办审核，按规定报批。接待单位应提前一周向市外办提出具体计划，写明来访者的一般情况，来访的目的、要求，应遵循的接待方针，以及迎送、会见、宴请、陪同人员等礼宾安排和活动日程，并将来访者的有关资料提供领导参阅。市级各有关部门和开发区接待的外国经济类团组，需要拜会市级领导的，可分别与市委、市人大常委会、市政府、市政协办公厅联系，会见活动不再经市外办安排，但每2个月须将自行安排的外事会见活动汇总报市外办。
2．外国城市的市级领导或相当于正、副部长级的代表团和个人，可以安排市级领导会见、宴请；知名人士、领导的故交或有特殊情况的，也可视情况在征得市级领导同意后安排会见或宴请。
3．外国市级以下的代表团和个人要求拜会市级领导，一般由市外办主任代表市级领导出面会见，如情况需要，可酌情宴请。
4．各类专业性代表团和个人，一般可由各主管业务局的相应负责人会见，如情况需要，可酌情宴请。
5．对外国友好市、州领导，联合国系统和双边、多边援助项目的重要团组的来访，礼遇可适当提高。
（二）迎送、陪同
1．外国市级领导或相当于外国政府部长、副部长级别的外宾以及其他重要来访团组，由市级领导和外办负责人迎送。在市内活动由外办有关负责人陪同。
2．外国市级领导以下来访团组，由接待单位的有关负责人迎送。在市内活动由接待单位有关人员陪同。
（三）宴请
1．宴请应严格按照财政部《关于接待外宾费用开支标准和管理办法的规定》（财外字〔1997〕559号）的要求，坚持厉行节约，严禁铺张浪费。
2．严格掌握宴请费用标准。市级领导为外国代表团举行的宴会每人每次标准150元（不含烈性酒水）。宴请尽量使用本地生产的、具有地方特色的食品、酒及其它饮料。
3．严格掌握宴请次数。外宾在市内访问期间，一般只宴请一次。凡上级有关部门安排的外宾按其下达的接待计划执行。
4．严格掌握宴请人数。陪同参加宴会的应限于参加接待和洽谈的有关负责人、主要陪同人员以及翻译人员。除重要外宾外，中外人数在1∶1以内安排，外宾超过5人的，中外人数在1：2以内安排。如外宾人数过少（三人以内），我方人员可适当增加，但最多不得超过外宾人员的一倍。
四、接待费用的审批、使用和管理
（一）应邀来华的外宾应根据协议或互惠原则，区分为全部招待、部分招待或自费。对由我方招待的外宾，一般只提供在我国期间的食、宿、交通费用，不提供来华国际旅费。在华期间费用开支标准和管理办法按照财政部《关于接待外宾费用开支标准和管理办法的规定》（财外字〔1997〕559号）执行。
（二）招待外宾在西安期间的食宿、交通、宴请、机场贵宾厅等费用均应事先申报预算并填写申报表，须经领导审批。未经批准不属于接待费开支的不得在接待费用中支付。
（三）接待费用的使用应本着勤俭节约的原则，严格控制，专款专用。
（四）财务部门核销接待费用，应严格按规定办理，除经市级领导同意的特殊情况外，不在接待费用范围以内或超出标准部分一律不予报销。
五、外事接待简报
（一）接待中发生的重要情况和问题，须及时向领导和市外办等有关方面如实反映。重要外宾代表团和客人的情况要一事一报。外宾离开后要及时写出接待简报并抄送市外办。
（二）简报除外宾活动的基本情况外，还可包括外宾对我政治、经济、社会等方面情况的反映，接待工作中的经验和问题，改进的意见和建议。
（三）各涉外单位要认真做好外事接待的归档管理工作，及时总结外事接待方面的经验教训，不断提高接待水平。
六、安全保卫保密工作
（一）安全保卫工作要严格按照中央的有关规定办理，做到确保安全，万无一失。
（二）严格保密制度。接待外宾要严格执行国家有关保密规定，确保党和国家的机密安全。各涉外部门应按保密要求，划出保密范围，认真制定保密措施。
七、新闻报道
重要外事活动的新闻报道应严格按照中央的有关规定办理。外宾在市内各地活动的新闻报道，应在省、市委宣传部的指导下进行。重要外事活动的新闻报道，应经市外办和市委宣传部审核后发。
要尽量压缩新闻单位随同采访的人数。新闻工作者在现场采访时，应服从礼宾工作人员的安排。
八、礼品管理
根据国务院《关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》（国务院第133号令）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于认真贯彻执行〈国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定〉的通知》（中办发〔93〕26号）和财政部、外交部《关于对外赠送礼物金额标准的规定》（〔93〕财外字第834号）的精神，结合我市实际，严格规范在对外公务活动中赠送和接受礼品的管理。
（一）赠礼管理办法
1．对外赠送礼品应本着节约、从简的原则。礼品应当以具有地方特色的纪念品、传统工艺品和实用物品为主。保证质量、包装精美、便于携带。
2．市级领导和办领导出访赠礼，承办人应提前根据出访计划，拟定赠礼数量和品种，报领导审核批准。标准如下：
以正市级领导干部为团长的代表团、组，对每一邀请国的所赠礼品不超过1000元；以副市级领导干部为团长的代表团、组，对每一邀请国的所赠礼品不超过800元；以正局级干部为团长的代表团、组，对每一邀请国的所赠礼品不超过500元；以副局级干部为团长的代表团组，对每一邀请国的赠送礼品不超过300元。
3．对首次访问我市的外宾，不主动赠送礼物，但应按标准准备。如外宾向我方赠送礼物，可回赠礼物，标准如下：
根据上级安排，对需要市级领导会见的应邀来访的友好城市正市级领导及夫人，可回赠不超过400元的礼品。非友好城市及外地邀请，顺访我市的同类人员，可回赠不超过200元的礼品；应邀来访的友好城市副市级领导及其夫人，可回赠不超过200元的礼品。非友好城市及我市邀请顺访我市的同类人员，可酌情回赠小纪念品。
4．对来我市帮助建设、免费讲学或长期工作的外国专家、学者和技术人员回国及外国驻华使节首次来访时，可赠送纪念品。
5．对再次或多次访问我市的外宾，包括参加定期协商、会议的外宾、客商双方互相免赠礼品。如果对方坚持赠礼，可向代表团团长及夫人、重要成员适当回礼。对随团访问的工作人员可酌情赠送小纪念品。
6．对访问我市的著名友好人士、社会名流、专家学者，确有必要回礼的，参照对友好城市正市级领导赠礼的标准执行。
（二）受礼管理办法
1．在对外公务活动中，不得私相授受礼品，严禁以明示或者暗示的方式索取礼品。
2．在对外公务活动中，对方赠送礼金、有价证券时，应当予以谢绝；确实难以谢绝的，所收礼金、有价证券必须一律上缴国库。
3．对外宾赠送给我市的礼品，应及时上缴造册登记，由专人保管；赠送给个人的礼品，价值在200元以下的，经办领导批准可留作自用。凡价值在200元以上的贵重礼品、有重要历史价值或具有纪念意义的礼品，均应按规定及时登记造册并上缴。
4．经办人员在上缴礼品时，应详细注明礼品赠予的时间、地点、赠予人、受赠人和礼品的名称及含义等项内容，认真填写“外宾赠送礼品名卡”。
5．外办各处（室）应及时将受赠礼品收集整理上缴秘书处，由外办秘书处礼品管理人员开具四联单，并由交物人、收物人和监交人三方签名。外办秘书处每半年一次将礼品上缴市政府办公厅入库展出。
九、对接待人员的要求
在外事接待工作中接待人员要认真执行党的对外方针政策，严格遵守外事纪律和涉外人员守则，严守国家机密，自觉维护国家荣誉。
外事接待人员要不断提高自己的政治和业务素质，加强自身修养，加强组织纪律性，遇事要及时请示汇报，不能自行决定随意答复外方。在对外交往中要落落大方，谦虚谨慎，以礼相待，不卑不亢。在工作会谈、会见、宴请等正式外事活动中必须穿着正装，提前到场，按照规定做好各项准备工作，并及时向分管领导汇报准备情况，高标准地完成每次接待任务。
十、西安市在接待香港和澳门两个特别行政区来访团组时，参照本接待制度执行。
李志文
[摘 要]抽象行政行为是特定的国家行政机关在行使行政过程中制定和发布普遍性文件的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令。随着行政管理的需要，抽象行政行为的日益增多，伴随着大量的问题需要解决，但我国的行政诉讼法又将抽象行政行为排除在法院受案范围之外。很大程度上不利于对抽象行政行为的司法审查，行政诉讼受案范围越小，司法审查的空白就越大，不利于保障行政相对人的合法权益。本文将抽象行政行为可诉的范围划定在规章以下规范性文件，并从理论基础和现实依据两部分进行论述，强调抽象行政行为的现实必要性和司法审查的可行性。在借鉴国外对抽象行政行为诉讼制度的有关规定，通过司法审查标准、诉讼管辖和审查结果，建立责任追究制度的思路中提出可诉性制度的设想，使更多的理论界和实践界引起重视，将其纳入司法审查范围，更好地保护行政相对人的合法权益。
关键词：抽象行政行为；可诉性；探讨
一、抽象行政行为的概念及特征
抽象行政行为并非一个法律术语，而是理论研究上的一个概念。对抽象行政行为在学术界的不同的表述，有的人认为所谓抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象制定和以及具有普遍约束力的规范性文件。○1 有的人认为所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方面作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为。○2 有的人认为抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件。○3笔者认为所谓抽象行政行为，是指特定的国家行政机关在行使行政过程中制定和发布普遍性文件的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令。
与具体行政行为相比，抽象行政行为具有以下特征：（1）对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行政对象，适用于所有符合条件的某一类人或事。（2）效力的普遍性和持续性。抽象行政行为具有普遍性的效力，对某一类人或事具有约束力。并且，抽象行政行为具有持续性。其表现为制定各种行政规则，而这种规则一般不溯及既往，但对于往后的同类事件具有反复性。（3）准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并经过起草、征求意见、审查、审议、通过、签署、发布等一系列程序，类似于立法。
我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在人民法院行政案件的受理之外，但随着法治社会的不断发展，不将抽象行政行为纳入司法审查的范围的弊端越来越突出，抽象行政行为比具体行政行为对社会的危害性更深、更广，更为严重的是它杜绝了行政相对人的司法救济途径，这极容易造成社会的不稳定，这就需要我们对抽象性行政行为的可诉性问题进行探讨，进一步扩大人民法院的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查中，以保证行政相对人的权益得到保障。
二、抽象行政行为的可诉性依据
笔者认为将抽象行政行为纳入行政诉讼司法审查范围应从抽象行政行为可诉性的理论基础、现实必要性与司法审查的可行性这几个方面对抽象行政行为的可诉性进行进一步的探讨。
(一)抽象行政行为可诉性的理论基础
1、宪政基础。从表面上看，现行宪法没有直接规定以诉讼的方式对抽象行政行为进行审查，也没有将此审查权赋予人民法院，但是宪法作为根本大法只能规定一些基本制度和基本原则，从宪法所规定的内容上看它实际上蕴涵了对抽象行政行为进行审查的依据。首先，从民主的角度上看，我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉或者检举的权利。”这里的“国家机关和国家工作人员”显然包括行政机关和行政机关的工作人员；这里的“违法失职行为”也应包括行政机关违法的抽象行政行为。这一法条的宪法精神在于它没有否定公民对行政机关违法的抽象行政行为提出申诉、控告和检举的权利。其次，现行《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”显然，行政机关的抽象行政行为如果违反宪法和法律，必须依法加以追究。这一宪法原则的意义就在于排除行政机关的抽象行政行为不受法律控制的可能性，为以后对抽象行政行为提起诉讼提供了依据。最后，宪法的内容并非都是抽象的原则，许多内容如宪法关于公民基本权利和义务等方面的规定都具有较强的司法适用性。由宪法所确认的公民的基本权利，在实践中也可能会受到行政机关所实施的具体的或抽象的行政行为的侵害，如果公民在受到侵害后在法院提起诉讼，法院不能对那些内容上明显违背宪法关于保障公民合法权益的规定相抵触的法规、文件进行审查，则宪法的权威也很难得到维护。
2、抽象行政行为本身的性质决定了其可诉性。抽象行政行为是行政权行使的必然结果，从这种公权力本身的属性上看，它是一种凭借物质力量在一个有序结构中运行的人与人之间精神上的强制力，具有较强的渗透性和扩张性，这种扩张性就决定了，如果不给这种权力在法律上设定边际，它将很容易发生膨胀。从而导致权力无法控制的滥用，必然将成为社会秩序的最大障碍。“不受制约的权力导致腐败，绝对的的权力导致绝对的腐败”。行政权正确地实现自身的目标是的有条件的，而非无条件的，这就让我们在对待公权力和其控制之下的行为的时候，与其假定它们是正确的，不如假定它们是错误的，基于此种假定，我们就不得不寻求一个与之独立的权力去制约这一权力的发展。
抽象行政行为相对于具体行政行为而言的，它的行使程序更为复杂和严格，更能体现国家和地方的方针政策，更有规范性，针对的对象更普遍，有效力上的反复适用性，影响的范围的广泛性。这就决定了如果某个抽象行政行为违法，给社会造成的影响或者说损失将是具体行政行为所不能比拟的。针对这样的行为，单凭行政机关内部的监督是肯定难以发挥作用的。这就需要有司法审查的介入。所以，对抽象行政行为的司法审查是不应该有排除因素的，它自身的性质就决定了它可诉的必要性。
3、法治原则。赋予抽象行政行为可诉性是现代法治国家主权在民思想的体现。即是抑制权力，保障权利，“权力是权利的衍生状态，公民权利是国家权力存在基础和赖以产生的源泉，也是国家权力配置和运作的实际指向和界限”。○4在西方，法治观念源远流长，法治主义即为控制和防止行政权恣意滥用、保障国民的自由而创设的，并作为行政法的基本原理而得以发展。在法治思想渐入中国之后，虽历经磨难，但最终得以确立，法治行政也成为依法治国的核心。依法治国要求行政必须要依法而为：一方面法律赋予行政机关必要的行政权力，使其治理国家和社会；另一方面行政机关必须在法律规定的范围内并遵循法定的程序行使权力，不管是实施抽象行政行为还是具体行政行为都必须依法进行。
（二）抽象行政行为可诉性的必要性
从“有权力就有救济”，我国社会主义法制思想的基本要求之一就是平等的权利受平等的保护，这种平等既包括实体权利享有的平等，也包括实体权利受保护的平等。这是宪法与其它法律所确立的一项原则。作为公民、法人和其它组织来讲，法律给它们设定了相同的权利与义务，我们就没有理由为这种权利在受到同样侵害时实施不同的保护手段。
1、实现行政诉讼法与国家赔偿法相衔接的法制的统一。《行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵害造成损害的，有权请求赔偿。”也就是说，如果公民、法人或者其他组织的合法权益的侵害是由具体行政行为以外的行政行为造成的，则不得提起行政侵权赔偿之诉。《国家赔偿法》第二条则规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”显然，“违法行使职权”既包括违法行使的是具体行政行为，也可以是违法行使抽象行政行为。可见，国家赔偿法所确立的行政侵权范围大于行政诉讼法所确定的行政侵权赔偿范围，这就使得人民法院在审查行政侵权赔偿案件时陷入两难的困境。如果依据行政诉讼法则会使大量的行政侵权赔偿请求投诉无门；如果依据国家赔偿法，则会增加诉讼成本，同时法院的承受范围也是一个重要的问题。因此，行政诉讼法应尽快把对抽象行政行为的审查纳入到行政诉讼的受案范围中，实现两法的统一与衔接。
2、保护相对人的合法权益。从法治所追求的目标来说，任何实质上或事实上非法权益，都应当由国家有关机关通过民事的、行政的或刑事的手段加以否定。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或者其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人的合法权益造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，○5由此容易助长行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护。而且为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式侵害相对人的权益，法院却无法介入。目前的行政诉讼制度使抽象行政行为实际享有“司法豁免权”，人民法院无权用判决的形式否定抽象行政行为的效力，这势必助长行政机关作出抽象行政行为时恣意妄为的心态。长期以来，制定不合法、不合理的行政管理文件已成为近年来行政机关滥用职权的普遍现象。政府的行为无论是具体行政行为还是抽象行政行为都必须有法律上的依据，合乎法的目的、精神、原则，否则必须要负法律责任。现实中，有些政府部门特别是一些基层行政机关，并没有将相对人的利益保护作为自己工作的基本出发点和最终归宿，而是受地方保护主义和部门保护主义等不良观念的影响，在制定规范性文件时专横任性，随意扩张本部门、本地区的行政职权，以制定抽象行政行为的方式曲解或公然违反法律、法规，而依据这些不合法的抽象行政行为作出的具体行政行为必然是违法，这就利用具体行政行为掩盖了抽象行政行为的违法性，显然背离了行政诉讼法的立法目的，使行政机关侵害到行政相对人的合法权益，破坏了法治行政的要求。
3、实现依法治国和实现社会主义法治的必然要求。将抽象行政行为纳入受案范围，是依法治国的和建设社会主义法治的必然要求，民主法治的出发点和归结点就是保障公民的权利。我国的司法审查必须以是否有利于保障公民的权利为标准来处理行政权和司法权的关系。“一切有权利的人都容易滥用权力。”在我国当前经济迅速发展时期，具有普遍约束力，且可反复适用的所谓抽象行政行为受到了行政机关的重视，甚至有借用抽象行政行为来延伸和扩张其行政职权的现象。这就有可能成为违法行政、越权行政、滥用职权的主要方式和来源。由于行政行为的普遍针对性和反复适用性，其产生的影响大于具体行政行为。这种情况下，行政权如果得不到有效的监督和制约，公民的权利则没有保障，依法治国和建设民主法制社会也就无从谈起，因此，在坚持人民代表大会制度的前提下，进一步强化人民法院对行政行为的司法审查权，将部分抽象行政行为纳入受案范围，并规定当事人在司法审查中的地位平等，从而保障公民的权力和自由，实现依法治国。
（三）将抽象行政行为纳入司法审查的可行性
根据我国的行政诉讼法制建设的发展，将抽象行政行为纳入司法审查，针对不将其纳入司法审查范围的弊端产生的不利于法治建设的问题提出的解决途径，即对将抽象行政行为纳入司法审查后政府、社会将面对的行政执法问题。
1、关于原告主体资格的问题。有人认为，具体行政行为总是针对特定的对象作出的，因此，这个“特定的对象”如果认为该具体行政行为侵害了自己的合法权益，就可以提起诉讼。而抽象行政行为则不同，它是针对特定的对象作出的，那么究竟谁有权起诉则难以确立。○6 将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围内，必须对原告的主体资格加以确认。首先，原告必须是与抽象行政行为有“直接利害关系”的相对人，即行政诉讼的原告与行政诉讼有直接利害关系的公民、法人和其他组织，而不应把原告主体资格仅限于“行政管理相对人”之中，否则就会歪曲立法本意，不利于对公民、法人和其他组织的合法权益进行保护，也无法解释实践中出现的各种诉讼。随着行政审判的发展，在原告资格界定问题上，“管理相对人说”已逐渐被“直接利害关系说”所代替，即行政诉讼的原告与行政行为有直接害关系的公民、法人或者其他组织。对原告主体资格作适当扩大，行政行为受司法审查的机率相应提高，已成为当今各国的通行标准。其次，必须是原告认为其权利“可能”受到损害。这是因为抽象行政行为的效力具有未来性，而不是立即对相对人的权利产生直接的法律效力，所以不能以相对人的权利“可能”受到影响为前提。再次，受到侵害的公民、法人和其他组织必须达到一定的数量，单个的公民、法人和其他组织不能成为原告，如果原告的数量过多，可推荐诉讼代表进行诉讼。最后，相对人的权利受到损害依法属于受案范围的可诉事项，把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，不存在无法确立原告的。行政活动具有公共性的特征，即行政活动是对公共事务的组织和管理，社会活动的每一个人都与行政活动有关，如果不加以限制，行政诉讼的原告就会漫无边际，这样就会形成许多不必要的诉讼。○7 只有赋予受害人以原告资格，才能实现行政诉讼监督行政机关依法行政的目的，从而有效地纠正行政机关的渎职或失职行为。○8
2、行政机关的适应问题。对于把抽象行政行为纳入司法审查的范围，有人提出，把抽象行政行为纳入司法审查，使得行政机关的行为几乎全部置于司法监督下，有碍行政效率的提高和行政目标的实现，将会使行政机关感到无所适从。这是片面的，行政管理和行政执法活动当然要追求效率，但这个效率的提高应当建立在法治的基础上的，如果抽象行政行为偏离了这一前提，难以想像其所追赶求的效率还有何意义。行政管理的实现与抽象行政行为接受人民法院司法审查并不矛盾，相反将抽象行政行为纳入人民法院的司法审查的范围，能更好地实现行政管理的目标。对于合法、合理的行政行为，能很好地运用司法权力予以维护。
3、人民法院的承受能力。有司法实践中，有很多人会有这样的顾虑：行政诉讼的开展使人民法院遇到了前所未有考验，而且几年来的司法实践也反映了人民法院所遇到的阻力重重；如果再将抽象行政行为纳入司法审查，不仅加重了人民法院的负担，而且有可能破坏现已取得的成绩和开创的局面。笔者认为，多年的行政诉讼司法实践让人民法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平较行政诉讼初期有了很大的提高。再加上我国几年大量的法律、法规的制定、实施，为人民法院审查抽象行政行为合法与否提供了立法依据上的有利条件。引起行政纠纷的抽象行政行为，往往与被管理者的相对人的权益有直接利害关系，在规范性文件中往往设定、变更或消灭相对人的权益，其合法性有待探讨。我国的国家机关授予了审判机关具有独立审判权，必然要秉着公正、公平的原则审理诉讼案件，不能因为有可能会加重负担而将抽象行政行为排除在人民法院受案范围之外。将抽象行政行为纳入司法审查，人民法院必然要经过一个适应的过程，总不能因为惧怕适应而使国家的法制建设停滞不前。
三、国外对抽象行政行为诉讼制度的有关规定
西安市人民政府办公厅关于印发市政府有关工作制度的通知
西安市人民政府办公厅关于印发市政府有关工作制度的通知
市政办发〔2005〕224号 2005年10月25日
《西安市人民政府工作规则》经市政府第7次全体会议讨论通过，已印发实施。为了使市政府工作进一步规范化，根据市政府工作规则，对原《市政府常务会议工作制度》、《西安市政务信息工作暂行细则》、《市政府系统值班及紧急信息报送制度》、《市政府内宾接待工作制度》、《西安市外事接待制度》等进行了相应的修订和完善。除《西安市行政机关公文处理实施细则》（市政发〔2003〕13号）、《西安市人民政府关于办理人大代表建议和政协提案工作规定》（市政发〔2004〕136号）、《西安市政府系统政务督查工作规定》（市政办发〔2004〕81号）继续施行外，现将修订后的5项工作制度印发你们，请认真遵照执行。
关于完善市政府常务会议制度的若干规定
为全面落实《市政府工作规则》，进一步提高政府履行职责能力和民主决策、依法决策、科学决策水平，使政府行为更加规范、高效，现就完善市政府常务会议制度作出如下规定：
一、规范常务会议议题报审程序。提请市政府常务会议讨论的议题由市长、副市长和秘书长提出，报市长确定。议题内容涉及其他相关部门工作的，报送部门必须提前征求有关部门的意见。部门意见有分歧的，须报请市政府分管领导同志协调并提出明确处理意见。已确定的常务会议题，分管市长因故不能参加的，该议题原则上取消，改在下一次会议讨论。
二、改进议题汇报形式。所有列入市政府常务会议的议题，报送部门除按要求提供讨论的文件外，还须在会前另行提供向常务会议汇报的专题材料。专题材料内容包括：该议题的背景或缘由、主要内容、需解决或审定的重点问题、政策依据或可借鉴的经验、相关部门的意见和分歧意见的协调情况。涉及法律、法规、规章的，还须附上市政府法制局的审核意见。需要专家论证、召开听证会和向社会公示的，应附认证、听证会结论及公示结果。
三、规范专题汇报材料。向市政府常务会议提供的专题汇报材料，一般应分为标题、正文、落款三部分。材料首页左上角须标明“市政府常务会议汇报材料”字样，用小四号楷体；正文之前不列主报单位名称，文尾落款要加盖报文单位红色印章。汇报材料要简明扼要，字数一般控制在3000字以内，汇报时间一般不超过15分钟。
四、完整提供相关会议材料。部门上报文件经市政府领导同志确定为常务会议题后，报文单位须尽快向市政府办公厅（秘书一处 87295176）提供相关列席单位名单、主报文件、专题材料及相关附件。会议前2个工作日没有提供上述材料或专题材料以及有关附件不符合要求的，一般不安排本次会议讨论。
五、各区县政府及市政府各部门、直属单位的主要负责同志，在接到会议通知后，应按要求按时参加会议，除主汇报单位可带1—2名随员外，其他列席部门主要负责同志不得带随员。主要负责同志因特殊情况不能按时列席会议的，须及时向市政府办公厅请假，请假要说明不能到会的原因及委派谁代为参加。市政府办公厅每季度对区县和部门主要负责同志列席市政府常务会议的情况进行一次通报。
六、市政府常务会议信息公开的有关规定另文下发。
西安市政府系统政务信息工作暂行办法
第一章 总则
第一条 为了加强全市政府系统政务信息工作，适应社会主义市场经济体制和行政管理体制改革的需要，逐步实现政务信息工作规范化、制度化、科学化，参照国务院办公厅《政务信息工作暂行办法》和《陕西省政府系统政务信息工作暂行办法》，特制定本办法。
第二条 政务信息工作的主要任务是面向基层，面向群众，面向社会，收集、加工反映经济社会发展中的重要情况，为各级政府领导把握全局、科学决策、指导工作提供及时、准确、全面的信息服务。
第三条 政务信息工作必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持构建和谐社会和科学发展观，坚持解放思想、实事求是，与时俱进的思想路线。
第四条 政务信息工作按照分层次服务的原则，以为本级政府服务为重点，同时为上级和下级政府服务。
第五条 全市各级政府及其部门应当加强对政务信息工作的领导，把政务信息工作列入议事日程，确定一名领导同志分管这项工作，做到有计划、有研究、有检查，经常给予具体指导。要发动各方面支持开展政务信息工作，为信息工作人员创造必要的工作条件；不断完善信息网络，配备必要的现代化信息工作手段，提高信息工作人员素质，健全信息工作制度，充分发挥政务信息的作用。
第二章 政务信息机构
第六条 市政府系统政务信息网络以市政府办公厅的政务信息工作机构为中心，由纵向网络、横向网络、外部网络、内部网络及其他网络组成。纵向网络，由各级政府办公室、市政府各部门信息直报点组成；横向网络，由市政府工作部门、直属机构、国家部委驻西安单位组成；外部网络，由市政府各驻外办事处组成；内部网络，由市政府办公厅内部机构组成；其他网络，根据需要，由新闻单位、群众团体、科研院校、企事业等单位组成。各区县政府、市政府各工作部门应当根据本地区或者本部门的实际情况和需要，逐步建立和完善各自的政务信息网络。
第七条 各区县政府，市政府各工作部门、各直属机构必须有一个具体工作部门负责政务信息工作（各区县政府的政务信息工作由办公室负责），并根据工作需要配备必要的专职或兼职信息工作人员，加强对本地区或者本系统所属单位政务信息工作的指导。
第八条 政务信息工作机构的基本职责：
（一）按照党和国家的方针、政策以及市委、市政府的要求，结合本地区、本部门的工作部署，研究制定政务信息工作计划，并组织实施；
（二）做好信息的采集、筛选、加工、传送、反馈和存储等日常工作；
（三）结合政府中心工作和政府领导关心的问题，以及通过各种信息渠道发现的问题，组织信息调研，提供有情况、有分析、有预测、有建议的专题信息；
（四）适应行政体制改革的需要，为政府实施信息引导提供宏观性、导向性和超前性的信息服务；
（五）组织开展政务信息工作经验交流，了解和指导下级单位的政务信息工作，组织开展政务信息工作理论研究；
（六）组织本地区、本部门政务信息工作人员的业务培训。
第三章 政务信息队伍
第九条 各区县政府和市政府各工作部门、各直属机构都必须有一名区县或局级领导同志分管政务信息工作，其政务信息工作机构也要有一名处（科）室负责同志分管政务信息工作。分管政务信息工作的领导同志要经常对本地区、本部门政务信息工作提出要求，交待任务，检查督促，指导和组织搞好政务信息工作。
第十条 市政府系统政务信息网络成员单位都应当配备专职或者兼职信息工作人员。信息工作人员应保持相对稳定，如有变动，必须报市政府办公厅信息工作机构备案。同时，市政府系统政务信息网络成员单位还应建立向下辐射的信息网络单位，加强基层网络单位建设。
第十一条 政务信息工作人员应当具备下列基本条件：
（一）热爱政务信息工作，有较强的事业心和责任感，作风扎实正派；
（二）熟悉党的路线、方针、政策，熟悉政府部门的主要业务工作；
（三）掌握政务信息工作的基本知识和技能，熟练掌握必要的计算机及计算机网络应用技术；
（四）具有较强的综合分析能力、文字表达能力和组织协调能力。
（五）严格遵守党和国家的保密制度。
第十二条 信息工作人员的主要职责和义务：
（一）收集、编写、报送、贮存政务信息；不得编报虚假信息；
（二）根据领导同志和上级机关的要求，组织、指导、协调政务信息网络开展工作；
（三）及时了解政务信息工作中的问题，提出加强政务信息工作的建议，总结、交流政务信息工作经验；
（四）完成领导交办的政务信息有关工作任务。
第十三条 信息工作人员的权利：
（一）根据工作需要，经批准可以阅读有关带密级的文件，调阅有关档案资料；
（二）可根据需要列席同级政府（部门）召开的经济研究和社会发展等方面的有关会议；
（三）接受政务信息业务培训；
（四）参加政务信息先进工作者评选活动；
（五）对上级政务信息工作提出批评和建议。
第四章 信息工作制度
第十四条 信息报送制度：
下级政府信息工作机构（以下简称信息机构）应当及时向上级政府信息机构报送信息。政府各部门信息机构应当及时向本级政府和上级部门信息机构报送信息，下级政府或者部门信息机构对上级政府或者部门信息机构专门要求报送的信息必须严格按照时限报送。各网络成员单位每月向市政府办公厅（综合处）报送的信息不得少于下列要求：各区县政府25条，市级综合部门15条，企业主管部门及其他成员5—10条。
下级政府或部门信息机构向上级政府或部门信息机构报送信息，必须经本级政府或者本部门办公室分管领导审核、签发；必要时，报本级政府或者本部门分管领导人审核、签发。对信息筛选、文字加工、校对审核实行严格的责任制，确保信息质量。
各级信息机构应紧紧围绕改革和发展的重点、领导关注的焦点和群众关心的热点问题，定期组织开展信息调研，提高信息服务质量。
第十五条 信息采用情况通报制度：
上级政府和部门信息机构，应适时向下级政府或部门信息机构通报信息报送参考要点和采用情况。市政府办公厅信息机构定期或不定期下发《信息报送要点》及专题约稿信息，每月下发一次《信息采用情况通报》。市政府办公厅对各网络成员单位和信息员个人报送信息的采用情况，一般每月通报一次，每半年进行一次情况分析；对连续3个月以上未报送信息的单位，给予通报批评。
第十六条 督查反馈制度：
各级政务信息工作机构对领导批示的政务信息，要按批文范围，迅速通报批示内容；需要反馈办理结果的，要责成专人负责督办，并将办理情况及时反馈给有关领导。
第五章 信息报送内容和质量要求
第十七条 政务信息的内容包括：
（一）贯彻落实党中央，国务院及省、市政府重要工作部署和政策规定的具体措施、进展情况、取得的经验和遇到的问题；对市委、市政府领导同志批示和指示的落实情况；
（二）改革开放、经济建设、社会发展、城乡管理、精神文明建设的新进展、新情况、新问题及应采取的对策措施；
（三）国家、省、市有关部门和区、县政府召开的重要会议，重要工作部署；各级领导同志具有独到见解的新思想、新观点和工作思路；
（四）具有推广价值和指导意义的工作经验，重要的工作建议、意见和设想；
（五）上级领导同志在本市的重大活动，兄弟省、市在西安的重要活动，市级领导的重要活动，上级部门和上级领导同志对我市工作的指示、评价和意见。
（六）社会各界对国家、省、市重要决策和社会重大事件的反映、建议，基层干部和群众的呼声、意见、批评、建议和重要社情民意；如一个时期群众最关心、议论最多、意见较大和亟待帮助解决的问题，群众对重要国际动态问题的反映等。
（七）重大突发性及影响较大的事件，诸如重大事故、灾情、疫情，重大群体性事件，重大敌情、刑事案件，涉外事件、非法集会、非法组织的活动等；
（八）有参考价值的各种调研报告、专题研究材料和综合统计数据，以及领导需要掌握的其他情况等。
第十八条 政务信息应当符合下列要求：
（一）反映的事件应当真实可靠，有根有据；重大事件上报前，应当核准事实；
（二）信息中的事例、数字、单位应当力求准确；
（三）实事求是，有喜报喜，有忧报忧，防止以偏概全；
（四）主题鲜明，文题相符，言简意赅，力求用简炼的文字和有代表性的数据反映事物的概貌和发展趋势；
（五）反映本地区、本部门的新情况、新问题、新思路、新举措、新经验，应当有新意；
（六）反映情况和问题的信息力求有一定的深度，透过事物的表象，揭示事物的本质和深层次问题，努力做到有情况、有分析、有预测、有建议，既有定性分析，又有定量分析；
（七）适应科学决策和领导工作需要。
第十九条 报送重要信息的时间要求。
反映重大突发事件、重大事故、重大灾情的信息，应在事发4小时内上报本级和上级政府，并及时续报发展动态、处理情况、原因和结果。
第二十条 强化负反馈信息上报工作，提高负反馈信息的质量和数量。重点是上报本级及下级政府和部门在政策执行和决策实施过程中遇到的、需要上级政府重视或帮助解决的困难和问题。
第二十一条 突发事件、重大事故、重大灾情的紧急信息报市政府总值班室，日常政务信息报市政府办公厅信息机构。
第六章 手段与条件
第二十二条 各区县政府，市政府各工作部门，各直属机构应当积极创造条件，加强政务信息自动化建设，配备必要的办公自动化设备，尽快建立健全政务信息工作需要的计算机管理系统和传输系统，保证政务信息工作的正常开展，实现信息迅速、准确、安全地处理、传递和存储。
第二十三条 各区县政府，市政府各工作部门，各直属机构应当逐步建立电子数据资料库，收集、整理和存储本地区、本系统的基本的和重要的数据资料，以适应随时调用和信息共享的需要。
西安市政府系统值班及紧急信息报送制度
为规范和加强值班及紧急信息报送工作，根据国务院、省政府有关规定，制定市政府系统值班及紧急信息报送工作制度：
一、值班工作
（一）值班工作的职责是保证本单位24小时通讯畅通，收集、传递信息，及时、妥善地处置各类紧急和突发事件。
（二）市政府、各区县政府和有必要的部门应设立专门的值班机构，选派政治敏锐性高，责任心强，熟悉业务，有较强协调处置能力的人员担任值班工作。没有设立专门值班机构的单位也应建立健全值班制度，不得用传达室代替值班室。
（三）实行24小时值班制度和领导干部带班制度。值班人员应坚守岗位，保证值班室通讯及其它设备随时畅通、正常运行；带班领导不得离开辖区并保证24小时通讯畅通，确保各类紧急和突发事件的及时处置。
（四）实行交接班制度。值班人员要按时交接班，交接班时应在当日值班记录本上详细记录交接班人姓名、交接班时间以及需要继续办理事项的具体内容与要求。
（五）实行值班记录制度。值班人员应对值班期间的重要事项、领导指示和处置情况进行详细记录。
（六）值班人员应严格执行保密规定，不得向无关人员扩散信息，不得泄露涉密事项。
二、紧急信息报送工作
市政府系统各单位的办公室（值班室）是处理紧急信息的工作部门。
（一）紧急信息范围。
紧急信息是指达到一定程度，造成一定影响的灾害、事件等。
1．自然灾害：包括水旱灾害，气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害和森林灾害等。
2．事故灾害：包括各类安全事故、交通事故、公共设施和设备事故、核辐射事故、环境污染和生态破坏事故等。
3．公共卫生事件：包括传染病疫情、群体不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情、以及其他影响公共健康和生命安全的事件等。
4．社会安全事件：包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、涉外事件、经济安全事件、治安事件、群体性事件等。
5．其他危害人民生命财产安全和社会稳定，可能造成重大影响的情况。
（二）紧急信息处理程序。
1．值班人员接到紧急信息后，应记录来话人姓名、单位、联系电话，对事件的时间、地点、过程、原因等基本要素进行认真询问，并详细记录，确保信息的真实性、准确性。
2．值班人员应迅速将紧急信息向主管领导报告，领导做出指示后，要迅速落实办理，并详细记录办理情况。
3．对于应上报的紧急信息，在及时做好处置工作的同时，应按规定时间和要求立即上报，不得延误。紧急信息原则上应书面报告，特别重大紧急信息可先口头报告，然后书面报告。
4．为保证信息时效性，紧急信息经市政府系统各单位的办公厅（室）主任审核后即可上报。
5．认真做好紧急信息的续报工作，对紧急突发性事件发生后的处置情况、群众反映、发生原因、最新进展等情况应进行全程跟踪报送。
6．对紧急信息处理过程中形成的领导批示和各种资料应按规定存档。
三、责任
建立值班和重大紧急信息报送问责制。各单位主要负责同志要高度重视值班和重大紧急信息报送工作，对因值班、重大紧急信息报送制度不健全造成严重后果的，要严肃追究有关领导的责任；对因不遵守值班制度及误报、漏报、迟报、瞒报重大紧急信息造成严重后果的，要严肃追究相关人员责任。
市政府内宾接待工作制度
根据中央办公厅、国务院办公厅关于内宾接待工作的有关规定，结合我市的实际情况，特制定本制度：
一、接待范围：
（一）以下来宾由市接待办接待：
1．中央司、局长以上领导干部及其随员；
2．中央一级新闻单位前来我市采访的记者；
3．地(市)级以上党政领导干部及其随员；
4．以我市市委、市人大、市政府、市政协名义邀请的专家、学者和英雄模范人物；
5．领导交办的其它接待事宜。
（二）地（市）级以下来宾的接待：
1．市上有对口单位的，由对口单位接待；无对口单位的，由办公厅分管接待工作的负责同志批转有关部门或区县接待。
2．对来宾职务难以区分的电报，先由办公厅分管接待工作的负责同志根据电报内容，批转有关部门接待。如果由地(市)级领导干部带队的，接待办协助有关部门共同做好接待工作。
3．凡直接与市级各部门、各区县联系的，应由市级各有关部门和有关区、县接待。
二、接待礼遇：
（一）中央司、局长以上领导同志，省会市、计划单列城市正职领导同志，由一名秘书长或副秘书长迎送，市上有关领导到住地看望。
（二）省会市、计划单列城市副职领导同志，由一名办公厅领导或接待办副主任迎送，市上有关领导到住地看望。
（三）其他来宾由接待办派人迎送，市上有关领导视情况到住地看望。
（四）来宾参观单位或洽谈项目，一般由接待办派人陪同，被参观单位或洽谈项目的单位领导出面接待，并介绍情况。
三、来宾的活动安排：
（一）重要来宾赴我市前,由接待办先进行沟通,制定接待计划,报市领导批准后执行。
（二）来宾到达我市后，由接待办会同有关部门与客人商定活动内容及日程安排，并将来宾名单和日程安排,印送汇报领导,并通知有关单位。
（三）来宾的参观、考察活动，方案由接待办提出，具体活动由接待单位安排。
四、对接待工作的要求：
（一）接待工作必须做到热情诚恳，礼貌大方，积极主动，服务周到，坚持制度，讲究方法，注意安全。
（二）接待人员必须熟悉我市各项事业发展的概况，与各有关方面取得广泛的联系，使接待办成为为我市提供信息，加强与兄弟城市联系的一个重要渠道，做经济技术协作的桥梁。
（三）接待人员要熟悉我市的历史文化、经济社会发展的基本概况，在积极做好接待工作的同时，要热情宣传西安。
（四）对客人交办的事项，做到事事有交代，件件有着落。
西安市外事接待制度
根据中央关于礼宾改革的精神和国务院、外交部有关规定，结合我市实际情况，对我市的外事接待工作作如下规定：
一、接待范围
（一）西安市邀请的外国代表团。
（二）市政府邀请的外国友好城市代表团。
（三）外交部委托接待的外国重要团组。
（四）各兄弟市外办委托接待的团组。
（五）全市各部门、各区县、各开发区需要市级领导参与活动的重要团组。
二、接待计划的制定和审批
（一）接待计划的制定要有针对性。接待计划应包括来访者的有关资料，来访的目的、要求，应遵循的接待方针，以及迎送、会见、宴请、食宿、交通、费用结算、安全保卫、新闻报道、活动日程等内容。对从事一般经贸活动或路过、游览性的外宾和团组的接待，可不必报批接待计划，但需填写外事活动安排通知单，通报有关方面。
（二）凡重要外国代表团来访以及涉及我市级领导出面的国际性会议等重要外事活动的接待计划，报市政府审批。接待计划应及时送达各有关方面。有关方面特别是民航、铁路、宾馆等单位要积极协助，共同做好外事接待工作。
（三）接待计划一经下达，应认真执行。如因需要，临时改变礼遇规格，应先征得批准单位或相关部门的同意。
三、礼宾规格
（一）礼遇安排及报批手续
1．凡要求副市级以上领导参加的外事活动，均由主管单位提出方案，经市外办审核，按规定报批。接待单位应提前一周向市外办提出具体计划，写明来访者的一般情况，来访的目的、要求，应遵循的接待方针，以及迎送、会见、宴请、陪同人员等礼宾安排和活动日程，并将来访者的有关资料提供领导参阅。市级各有关部门和开发区接待的外国经济类团组，需要拜会市级领导的，可分别与市委、市人大常委会、市政府、市政协办公厅联系，会见活动不再经市外办安排，但每2个月须将自行安排的外事会见活动汇总报市外办。
2．外国城市的市级领导或相当于正、副部长级的代表团和个人，可以安排市级领导会见、宴请；知名人士、领导的故交或有特殊情况的，也可视情况在征得市级领导同意后安排会见或宴请。
3．外国市级以下的代表团和个人要求拜会市级领导，一般由市外办主任代表市级领导出面会见，如情况需要，可酌情宴请。
4．各类专业性代表团和个人，一般可由各主管业务局的相应负责人会见，如情况需要，可酌情宴请。
5．对外国友好市、州领导，联合国系统和双边、多边援助项目的重要团组的来访，礼遇可适当提高。
（二）迎送、陪同
1．外国市级领导或相当于外国政府部长、副部长级别的外宾以及其他重要来访团组，由市级领导和外办负责人迎送。在市内活动由外办有关负责人陪同。
2．外国市级领导以下来访团组，由接待单位的有关负责人迎送。在市内活动由接待单位有关人员陪同。
（三）宴请
1．宴请应严格按照财政部《关于接待外宾费用开支标准和管理办法的规定》（财外字〔1997〕559号）的要求，坚持厉行节约，严禁铺张浪费。
2．严格掌握宴请费用标准。市级领导为外国代表团举行的宴会每人每次标准150元（不含烈性酒水）。宴请尽量使用本地生产的、具有地方特色的食品、酒及其它饮料。
3．严格掌握宴请次数。外宾在市内访问期间，一般只宴请一次。凡上级有关部门安排的外宾按其下达的接待计划执行。
4．严格掌握宴请人数。陪同参加宴会的应限于参加接待和洽谈的有关负责人、主要陪同人员以及翻译人员。除重要外宾外，中外人数在1∶1以内安排，外宾超过5人的，中外人数在1：2以内安排。如外宾人数过少（三人以内），我方人员可适当增加，但最多不得超过外宾人员的一倍。
四、接待费用的审批、使用和管理
（一）应邀来华的外宾应根据协议或互惠原则，区分为全部招待、部分招待或自费。对由我方招待的外宾，一般只提供在我国期间的食、宿、交通费用，不提供来华国际旅费。在华期间费用开支标准和管理办法按照财政部《关于接待外宾费用开支标准和管理办法的规定》（财外字〔1997〕559号）执行。
（二）招待外宾在西安期间的食宿、交通、宴请、机场贵宾厅等费用均应事先申报预算并填写申报表，须经领导审批。未经批准不属于接待费开支的不得在接待费用中支付。
（三）接待费用的使用应本着勤俭节约的原则，严格控制，专款专用。
（四）财务部门核销接待费用，应严格按规定办理，除经市级领导同意的特殊情况外，不在接待费用范围以内或超出标准部分一律不予报销。
五、外事接待简报
（一）接待中发生的重要情况和问题，须及时向领导和市外办等有关方面如实反映。重要外宾代表团和客人的情况要一事一报。外宾离开后要及时写出接待简报并抄送市外办。
（二）简报除外宾活动的基本情况外，还可包括外宾对我政治、经济、社会等方面情况的反映，接待工作中的经验和问题，改进的意见和建议。
（三）各涉外单位要认真做好外事接待的归档管理工作，及时总结外事接待方面的经验教训，不断提高接待水平。
六、安全保卫保密工作
（一）安全保卫工作要严格按照中央的有关规定办理，做到确保安全，万无一失。
（二）严格保密制度。接待外宾要严格执行国家有关保密规定，确保党和国家的机密安全。各涉外部门应按保密要求，划出保密范围，认真制定保密措施。
七、新闻报道
重要外事活动的新闻报道应严格按照中央的有关规定办理。外宾在市内各地活动的新闻报道，应在省、市委宣传部的指导下进行。重要外事活动的新闻报道，应经市外办和市委宣传部审核后发。
要尽量压缩新闻单位随同采访的人数。新闻工作者在现场采访时，应服从礼宾工作人员的安排。
八、礼品管理
根据国务院《关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》（国务院第133号令）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于认真贯彻执行〈国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定〉的通知》（中办发〔93〕26号）和财政部、外交部《关于对外赠送礼物金额标准的规定》（〔93〕财外字第834号）的精神，结合我市实际，严格规范在对外公务活动中赠送和接受礼品的管理。
（一）赠礼管理办法
1．对外赠送礼品应本着节约、从简的原则。礼品应当以具有地方特色的纪念品、传统工艺品和实用物品为主。保证质量、包装精美、便于携带。
2．市级领导和办领导出访赠礼，承办人应提前根据出访计划，拟定赠礼数量和品种，报领导审核批准。标准如下：
以正市级领导干部为团长的代表团、组，对每一邀请国的所赠礼品不超过1000元；以副市级领导干部为团长的代表团、组，对每一邀请国的所赠礼品不超过800元；以正局级干部为团长的代表团、组，对每一邀请国的所赠礼品不超过500元；以副局级干部为团长的代表团组，对每一邀请国的赠送礼品不超过300元。
3．对首次访问我市的外宾，不主动赠送礼物，但应按标准准备。如外宾向我方赠送礼物，可回赠礼物，标准如下：
根据上级安排，对需要市级领导会见的应邀来访的友好城市正市级领导及夫人，可回赠不超过400元的礼品。非友好城市及外地邀请，顺访我市的同类人员，可回赠不超过200元的礼品；应邀来访的友好城市副市级领导及其夫人，可回赠不超过200元的礼品。非友好城市及我市邀请顺访我市的同类人员，可酌情回赠小纪念品。
4．对来我市帮助建设、免费讲学或长期工作的外国专家、学者和技术人员回国及外国驻华使节首次来访时，可赠送纪念品。
5．对再次或多次访问我市的外宾，包括参加定期协商、会议的外宾、客商双方互相免赠礼品。如果对方坚持赠礼，可向代表团团长及夫人、重要成员适当回礼。对随团访问的工作人员可酌情赠送小纪念品。
6．对访问我市的著名友好人士、社会名流、专家学者，确有必要回礼的，参照对友好城市正市级领导赠礼的标准执行。
（二）受礼管理办法
1．在对外公务活动中，不得私相授受礼品，严禁以明示或者暗示的方式索取礼品。
2．在对外公务活动中，对方赠送礼金、有价证券时，应当予以谢绝；确实难以谢绝的，所收礼金、有价证券必须一律上缴国库。
3．对外宾赠送给我市的礼品，应及时上缴造册登记，由专人保管；赠送给个人的礼品，价值在200元以下的，经办领导批准可留作自用。凡价值在200元以上的贵重礼品、有重要历史价值或具有纪念意义的礼品，均应按规定及时登记造册并上缴。
4．经办人员在上缴礼品时，应详细注明礼品赠予的时间、地点、赠予人、受赠人和礼品的名称及含义等项内容，认真填写“外宾赠送礼品名卡”。
5．外办各处（室）应及时将受赠礼品收集整理上缴秘书处，由外办秘书处礼品管理人员开具四联单，并由交物人、收物人和监交人三方签名。外办秘书处每半年一次将礼品上缴市政府办公厅入库展出。
九、对接待人员的要求
在外事接待工作中接待人员要认真执行党的对外方针政策，严格遵守外事纪律和涉外人员守则，严守国家机密，自觉维护国家荣誉。
外事接待人员要不断提高自己的政治和业务素质，加强自身修养，加强组织纪律性，遇事要及时请示汇报，不能自行决定随意答复外方。在对外交往中要落落大方，谦虚谨慎，以礼相待，不卑不亢。在工作会谈、会见、宴请等正式外事活动中必须穿着正装，提前到场，按照规定做好各项准备工作，并及时向分管领导汇报准备情况，高标准地完成每次接待任务。
十、西安市在接待香港和澳门两个特别行政区来访团组时，参照本接待制度执行。
