平凉市人民政府办公室关于印发平凉市整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动考核办法的通知
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平凉市人民政府办公室关于印发平凉市整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动考核办法的通知
平政办发〔2005〕155号
双击自动滚屏 发布时间：2005-12-1
平凉市人民政府办公室关于印发平凉市整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动考核办法的通知
各县（区）人民政府：
按照省环保专项行动联席会议办公室《关于印发甘肃省整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动考核方案的通知》和市政府办公室《关于深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的通知》（平政办发〔2005〕123号）精神，为了深入持久地搞好严查整治环保专项行动，结合实际，市环保专项行动办公室制定了《平凉市整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动考核办法》，现予以印发，请遵照执行。
二OO五年十一月十日
平凉市整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动考核办法
为了深入持久地搞好整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动（以下简称“环保专项行动”），确保取得实效，按照市政府办公室《关于深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的通知》（平政办发〔2005〕123号）要求,特制订本考核办法。
一、考核内容
各县（区）政府开展环保专项行动的情况。主要考核:组织领导、典型案件督办、限期治理、污染控制、环保执法能力建设等方面的落实情况。
二、考核指标
本次考核为百分制。具体指标分值详见“环保专项行动考核评分细则”（见附表）。
三、考核依据
1、各县（区）报送有关文件、行动方案、信息简报等资料的情况。
2、市环保专项行动办公室对各县（区）环保专项行动督查、检查、暗查掌握的情况。
3、有关单位、新闻媒体反映的情况。
4、环保专项行动宣传情况。
四、考核程序
1、各县（区）环保专项行动领导小组办公室按要求进行自我测评，并按考核依据提供有关材料，于2005年11月20日前上报市环保专项行动办公室（市环保局）。
2、市环保专项行动办公室根据报送的资料及检查掌握的情况，对各县（区）2005年开展环保专项行动工作进行考核评分。
3、市环保专项行动办公室对各县（区）考核评分结果进行审议，作为年终环保目标责任书考核的重要内容。并将考核情况上报全省环保专项行动联席会议办公室和市政府。
各县（区）环保专项行动领导小组要高度重视，围绕查出的突出问题，集中整改，认真开展专项行动“回头看”，进一步落实措施，查漏补缺，巩固提高整治成果。认真总结，搞好考核验收。
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试论纳税担保制度完善
王志敏（河北工程学院）
摘要：纳税担保是税收征管法中的一项新制度，这项制度的确立足以影响税收法律关系的性质，促进依法治税目标的实现。但是，由于法律的不完善导致纳税担保制度在实践中的落空，这不仅仅影响了立法目的的实现，也损害了法律的权威性与实效型。
关键词：纳税担保、税收法律关系、性质、法律责任
纳税担保制度是民法的债权保障制度在税法中的引入，是现代各国税收立法上普遍采用的一项税收保障制度。近年来，我国税法理论界越来越倾向于将税看成一种公法上的债，因而将民事法律上与债有关的制度，尤其是债权保障方面的制度应用于税款征收中，担保制度就这样进入了我国税款征收制度中。我国在1993年发布的《税收征管法实施细则》第42条中就规定了纳税保证金制度。2001年修订后的《税收征管法》和2002年公布的实施细则用更多的法条规定了担保在税收征纳中的应用及相关制度，是税法理论的一个重大突破，体现了近年来我国税法理论界辛勤工作的成果。是公法社会化活动的组成部分，对税款的征纳应当起到重要的保障作用。但由于法律规定的不完善制约了纳税担保制度的实施及其作用的发挥。
纳税担保制度在税收征管法中的确立无论在理论上还是实践中都有重要意义。
首先，纳税担保制度的确立从理论上突破了原有公私法的界限，发展了我国税收法律关系理论。此前，我国税法理论界对税收法律关系的性质一直存在争议。传统上，根据马克思主义的国家学说和国家分配论，学者们认为税收就是国家凭借政治权力对社会产品进行再分配的形式，税法是国家制定的以保证其强制、固定、无偿地取得税收收入的法规范的总称。根据以上理论，税收法律关系被理解为国民对国家课税权的服从关系，征税权的行使与纳税义务的履行就成为税收法律关系的主要内容，这种税收法律关系具有鲜明的公法性质。然而，近年来，有的学者借鉴西方以社会契约论为基础对税收本质的论述：交换说和公共需要论，指出作为公法的税法与作为私法的民商法之间有着密切的内在联系，以至于税法与私法本质上应为统一的。并进而提出“在内涵税收法定主义之法治的宪法理念下，相对于民商法是从横向上对财产权和经济关系的平面保护-‘第一次保护’而言，税法其实是从纵向上对财产权和经济关系的立体保护-‘第二次保护’，是一种更高层次、更重要的保护” [1]。 甚至有人提出将契约精神融入中国税法是税法现代化的要求[2]。税收法律关系也被越来越多的学者表述为公法上的债务关系，并认为其在一定层面上也应遵循公平价值与平等原则。甚至有的学者提出税收所形成的债权债务与其他民事活动中形成的不应当有所区别，因而主张取消在破产财产分配中税收的优先权[3]。
担保制度在税收征管法中的确立表明立法者们对税法私法化或社会化趋势的认可，承认税收可以被当成一种债务，适用私法上的担保制度予以保障。税收法律关系主体因而有处于平等地位的可能，公平价值和平等原则也将在一定范围内对税收法律关系的形成和发展起到指导作用。这种认识将会有助于我国民主和法制建设。
其次，税收法律关系主体地位上的新变化也将在一定程度上有助于转换税务人员的旧思维模式，更好地维护纳税相对人的合法权益。税收法律关系主体地位的变化将带来他们之间权利义务的对等化。早就有学者强调税务人员税法意识的培养尤重于纳税人或广大民众，认为税务人员存在严重的权力意识和自我优越感，自我中心意识，缺乏征税的责任意识[4]。而且，我国目前税法的教育和宣传工作一直只强调对纳税主体的教育，而忽视了对征税主体严格依法用权的培养和教育[5]。1997年4月，著名税收学家高培勇教授在中南海给国务院领导作税法讲座时，提出要“下大气力，培育与市场经济相适应的‘税收观’”[6]。在此基础上，有的学者提出要彻底改变征税主体的“权力意识”和“自我优越感”，就必须使征税意识建立在征税机关和纳税主体双方法律地位平等的公平价值观念基础之上[2]。总之，学者们普遍认为，我国税务人员存在上述的特权思想，总是把自己摆在高于纳税人的地位之上，没有权利义务是对等的观念或很少考虑纳税人的合法权益。这种观念和思维模式会阻碍我国社会主义市场经济建设。纳税担保的应用将会有助于税务人员这些不正确观念的改变。在因发生纳税担保而形成的法律关系中，税务人员与纳税相对人有机会作为平等主体参加纳税法律关系。如果制度设计得当，纳税担保得到广泛应用，税收保全措施和强制措施将会退位于次要的税收保障措施，这种变化无疑会有助于税务机关权力意识的消减，与此同时，纳税相对人的维权意识也会不断提高。这既有利于“保障国家税收收入”的实现，也在一定程度上有利于“保护纳税人的合法权益”的实现。
但不可否认的是，在近三年的实践中担保制度并没有随法律的颁布而得到广泛的应用。相反地，却鲜闻纳税担保被运用于税款征收的案例。当然，这一方面与我国的税收征管的力度、税收的法治进程、税务人员的业务水平等有关。比如 北京市地方税务局在2003年才公布《北京市地方税务局关于实施纳税担保的试行办法》，自2004年1月1日起执行。但另一方面，也必须承认，我国税收征管法对纳税担保制度的规定不完善，未能明确纳税担保的性质，具体实施的制度规定有缺失，这些都增加了该制度实施的困难。
一，税收担保的性质未能在法律上予以明确。我国税收征管法中虽然规定了税收担保，但对纳税担保的性质未予明确规定。纳税担保的性质直接决定了其他与之相关的具体制度的制定与实施，因而导致了纳税担保制度实施的整个落空。
纳税担保是行政措施还是民事行为本身在理论界就存在争议。一些学者认为纳税担保是一项私法制度，代表性的如台湾学者陈敏，他认为税收担保合同本质上是一种私法契约[7]。这种观点在一定程度上有利于限制国家权力 ，维护纳税相对人的合法权益。但是税务机关在此情况下只能通过民事救济形式实现税款的征收，而不享有超越担保债务人的特权，比如自力执行权，采取保全措施或强制执行措施来保障税款的及时入库，这将导致税款征收的低效率。因而有学者提出税收担保制度在形式上介乎公法与私法之间，从税法的角度看，这是典型的公法对私法的借用，是公法私法化的一种表现[8]。俄滋（Goez）就提出私法规定类推适用于公法关系并非毫无限制。除关于财产请求权可类推适用，或公法上直接间接设有可类推适用之规定外，只有合于公法目的者才可类推适用[9]。还有不少学者干脆将纳税担保视为一项公法上的制度，认为其同样体现着国家意志并贯彻国家权力，如认为纳税担保是“税务机关对由于纳税人的行为或者某种客观因素造成的应征税款不能得到有效保证或难以保证的情况，所采取的确保税收收入的措施”[1]。
在我国《税收征管法》及其实施细则中并未明确纳税担保是一种行政措施还是民事行为，。《税收征管法》第40条规定：纳税担保人逾期缴纳所担保的税款的，经县以上税务局局长批准，税务机关可以采取强制执行措施。根据这一条似乎纳税担保为行政措施的一种。但是从《实施细则》第61、62条规定的纳税担保合同设立程序来看，又具有民事合同订立的特征。比如担保合同要经税务机关“同意”，而非“批准或认可”。在《税收征管法》及其实施细则中未明确规定对于法律没有规定的担保合同的内容的协商、合同的变更、解除及相关法律责任等是否可以类推适用适用民事法律，使得纳税担保的性质处于不定中，导致具体行为如何实施难以确认，税务机关或人员不得不回避或怠于使用纳税担保这种本来很好的预防税款流失的制度。
《税收征管法》及其实施细则中未明确纳税担保的性质还影响了低层次的立法活动和规章制度的建立。比如，北京市地方税务局所制定的《关于实施纳税担保的试行办法》（以下简称“试行办法”）就存在一些由于纳税担保性质不明确而导致的问题。该试行办法第三条规定： 本办法所称纳税担保，是指法人、其他经济组织或者自然人按照《税收征管法》及其《实施细则》的规定，经税务机关同意或确认，以本办法规定的方式，为纳税人、扣缴义务人、第三人应缴纳或解缴的税款及滞纳金提供担保的法律行为。从该概念看纳税担保与民事担保并无太大差别。但是该试行办法第十五条第 二款则称：税务机关在要求纳税人提供纳税担保前，内部应先填写 《税务行政措施审批表》。该试行办法第十六条规定： 纳税人、扣缴义务人、第三人向主管税务机关提出纳税担保的，主管税务机关应当自收到申请之日起3日内对是否受理担保申请做出决定。从以上规定可以看出纳税担保在该试行办法的具体制度规定上却是被当成一种行政措施来建立的。税务机关作为公法权力主体在税收担保合同的签订、履行过程中实际上始终居于主导地位，整个程序中纳税人的地位与税收保全措施实施中的地位区别不大。税收征管法实施细则仅规定了税务机关对纳税保证人资格的认可权，试行办法却将纳税担保整个列入了需经批准的范围。而根据行政许可法第十六条第三款规定“法规、规章对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件做出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”因此，该试行办法的规定超出了《税收征管法》及其《实施细则》对税务机关在纳税担保中的权限规定，使纳税担保几乎成为纯公法上的继保全措施、强制措施的又一项行政措施。
纳税担保既是税法上的制度也应受税收法定主义的制约，既非明文规定，税务机关不能随便利用行政权力侵害行政相对人的合法权益。但是由于法律、行政法规对纳税担保性质的规定不完善，造成纳税担保制度不过成了税款征收中与税收保全措施，强制措施无区别的又一种税务机关享有的行政权力而已。法律中关于纳税人与税务机关平等地位的规定在现有的具体法律规定下，实践中根本不可能实现。根据税收法定主义，《税收征管法》理应对相关制度予以明确的规定，从而有利于人们对纳税担保性质的判断，促进这项利国利民的好制度的实施。
二，相关的法律责任未设定，为税务人员怠于利用担保形式保障税款征收提供了方便。《税收征管法》及其实施细则对如何使用、解除、以及违法采取税收保全措施、强制执行措施的法律责任进行了详细规定，但是对于税务人员怠于行使或者不当使用纳税担保给国家、纳税相对人造成损失的法律责任却未予规定。虽然在《税收征管法》第82条规定了税务人员徇私舞弊或玩忽职守，不征或者少征应征税款，致使国家遭受重大损失的法律责任。但是该条并不能完全适用于由于担保措施使用不当造成税款流失或给纳税相对人造成损失的情况。除此之外，《税收征管法》第45条规定了税收优先权。这条规定在保障国家税收收入上起了很大作用。但是，这一权力的行使不可避免地导致国家与民争利局面的产生，容易激化矛盾。如果税务人员能在纳税人发生经济困难时或之前积极、及时采取税收担保行动，税务机关就可以担保权人的面目出现，与纳税人的其他债权人不会产生直接的利害冲突，既保障了税款的征收，又不会激化与其他债权人的矛盾。但是，由于《税收征管法》没有规定怠于行使纳税担保的法律责任，导致一部分税务人员回避纳税担保，而寄希望通过优先权的行使保障税款的征收。还有，因为现在纳税担保很少被使用，所以由于纳税担保使用不当给纳税人造成损失的案例基本没有，但这不等于将来也会没有。对于不属于应当提供纳税担保或者不及时解除担保合同，从而给纳税人造成了损失的，难道税务机关不应比照民事规定给予赔偿吗？为提高税务人员应用纳税担保保障税款征收的意识，使担保进入税收征收程序中的立法目的得到实现，必须对纳税担保的使用规定相应的法律责任。否则税务机关会从使用简便、费用少的角度出发，宁可从税源丰富的大户上满足税收收入计划做为替补或直接采取保全措施和强制措施来保障税款的征收，而舍弃程序规定不明确，又无责任制度对不行使进行制约的担保。
三，为充分发挥纳税担保的作用，应扩大其使用范围。2001年修订的《税收征管法》规定纳税人有逃避纳税义务行为的；未结清税款、滞纳金的纳税人或者他的法定代表人需要出境的；发生纳税争议欲申请复议又未缴纳税款的，以上三种情况纳税人应提供担保。但是为更全面地保障税款的征收，预防国家税款的流失，第31条第二款规定的纳税人因特殊困难，不能按期缴纳税款的情况也应包括在可以设置纳税担保的范围内。理由如下：
1根据实施细则第41条，所谓特殊困难是指遇上不可抗力导致较大损失或现金周转困难。而这些都应不会影响纳税人提供担保的能力。担保人可以提供设备、土地使用权或经营用房产等做抵押，商标等无形财产做质押。这些担保措施既不会影响纳税人的正常经营活动又能使税款在纳税人情况好转后及时得到缴纳。
2如果不设置担保，由于在欠税的审核方面法制的不完备，一方面，在税务机关未明真相或未及时发现的情况下，有的纳税人会利用此理由来拖延时间，为他们偷逃税款或长期占用本应入库的税款谋取私利提供便利。另一方面，有的税务机关为完成每年的税收任务就利用此条规定，和纳税人暗通勾结，故意延缓税收入库时间。如根据最新国家审计署的报告，云南省安宁市国税局在昆明钢铁集团有限责任公司银行存款余额超过8亿元的情况下，将其2002年应纳税款1．53亿元，延迟到2003年征收入库。湖南省湘潭市国税局岳塘分局在湘潭钢铁集团有限公司2002年底货币资金达3亿多元的情况下，未将其增值税欠税4500万元征收入库[10]。
除上以外，在纳税人发生特殊困难而欠税时不设置担保，还会增加应收税款的风险。如果纳税人在延缓缴纳税款的期限内不但未能恢复实力，反而走向破产的边缘，税款就有可能流失。当然，纳税人破产了，根据征管法第45条税务机关可以主张优先权，但这时行政机关完全是以国家权力机关的面目出现，行使特权，容易造成国家与民争利的局面，导致对立情绪。如果税务机关是以担保权人的身份出现就会完全不同。
纳税担保受到税收法定主义的制约。税收法定主义，其基本含义是指，征税主体征税必须依且仅依法律的规定，纳税主体依且仅依法律的规定纳税；其具体内容包括税种法定原则、税收要素确定原则和程序法定原则[11]。因此税收法定主义主要是对税务机关权力的制约。在法律没有明文规定的情况下，受税收法定主义的制约，税务机关不能直接要求依法缓缴税款的纳税人提供担保。所以建议在下次对税收征管法进行修改时增加这一纳税担保适用情况。
税收征管法第一条规定其立法目的是为保障国家税收，保护纳税人的合法权益，促进经济和社会发展制定的。“保障国家税收”是第一位的，但“保护纳税人的合法权益”也是税务机关必须考虑的。纳税担保的广泛应用既可以保障国家税收的及时入库，又可以最大程度上减少行政权力的行使，加大对纳税人的合法权益保护，最终影响和改变税务人员和纳税人的思维习惯，使其向与市场经济相吻合的方向发展。审计署最近发布的审计公告称，在经济欠发达的内蒙古、江西、四川等地区，税务机关为完成税收计划征收“过头税”10．02亿元[10]。这跟税务机关依然存在着严重的特权思想，纳税人依然存在严重的被奴役性有很大关系。《税收征管法》中规定了纳税担保，在实践中却未能得到认可和实施，这不仅仅是立法目的没有得到实现的问题，而且严重影响了我国法律的权威性和实效性，不利于依法治税的贯彻执行，更会影响到依法治国的方略的实现。因此有必要对此问题加以重视并进行进一步的研究。
1闫文超、刘一宇：《纳税担保制度评述》源自http://www.chinalawedu.com
2李 刚：《契约精神与中国税法之现代化》源自http://www.law-lib.com
3刘汉江：《用税法理论分析破产企业所欠税款与破产债权分配顺序的不合理性》源自http://www.law-lib.com
4刘玫：《依法治税浅探》，《中南政法学院学报》1992年第4期，第36—39页。
5刘建文：《财税法学》，刘建文主编，第312-313页，2004年第一版
6高培勇：《社会主义市场经济条件下的中国税收与税制》，《中国税务报》1997年
7陈敏：《租税法之提供担保》，（台）《政大法学评论》第52期，第202页。
四川省成都市人大常委会
成都市旅游业促进条例
2008年12月30日成都市第十五届人民代表大会常务委员会第八次会议通过
2009年3月27日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议批准
第一章 总 则
第一条 为了有效保护、合理开发利用旅游资源，维护旅游市场秩序，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，根据有关法律、法规，结合成都市实际，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内发展旅游产业、从事旅游经营、进行旅游活动以及实施旅游监督管理的，应当遵守本条例。
第三条 发展旅游产业应当坚持自然和历史文化资源有效保护与科学利用相结合，坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，实行政府引导、市场运作、社会参与、行业自律的原则。
第四条 市人民政府应当实施旅游带动发展规划。
市和区（市）县人民政府应当建立旅游工作联动机制，制定促进旅游产业发展的政策，协调解决旅游产业发展中的重大问题，充分发挥旅游产业在经济社会发展中的重要作用。
第五条 市和区（市）县旅游行政主管部门履行促进旅游产业发展、旅游市场监管、旅游公共服务职能，负责本行政区域旅游业发展的组织协调、规划编制、资源保护开发指导、产品宣传、市场秩序维护等工作。
相关行政主管部门应当按照各自职责，保障和促进旅游产业的可持续发展。
第六条 旅游行业协会应当建立诚信经营、失信惩戒、失信复议等行业自律制度，规范行业竞争，开展行业培训，为会员提供市场拓展、产品推介、交流合作等服务。
第二章 旅游产业扶持
第七条 市和区（市）县人民政府应当将旅游产业的发展纳入国民经济和社会发展规划，纳入城乡规划和土地利用总体规划；在旅游产业发展中优先保障旅游基础和配套服务设施建设，优先支持重大旅游产业项目建设。
第八条 市和区（市）县人民政府应当设立旅游产业发展专项资金，用于旅游资源开发和保护、旅游行政管理、旅游规划编制、旅游宣传促销等项开支。
旅游产业发展专项资金列入年度财政预算，并随财政收入的增长而逐年增加。
第九条 市和区（市）县旅游行政主管部门应当会同相关行政主管部门，对本行政区域内的旅游资源进行普查和评估，建立旅游资源档案，指导旅游资源保护和开发。
开发利用旅游资源，应当按照有关规定制定保护方案，采取相应的保护措施。
第十条 旅游项目建设在立项时应当书面征求市和区（市）县旅游行政主管部门的意见，并按照有关建设程序报批。
旅游城镇、特色旅游街、历史文化景点、旅游景区和重大旅游建设项目，在规划条件制定阶段，规划行政主管部门应当听取旅游行政主管部门的意见。
交通行政主管部门在制定旅游景区（点）外联道路建设规划、旅游客运线路及站点规划时，应当听取旅游行政主管部门的意见。
第十一条 对于旅游产业发展规划确定的重大旅游项目，市和区（市）县人民政府应当优先安排年度建设用地计划；鼓励农村集体土地依法流转。
第十二条 旅游城镇、旅游景区和旅游通道的旅游标识标牌、紧急救援设施、旅游集散中心、旅游信息服务设施、汽车营地、汽车租赁服务站等旅游公共服务设施应当纳入工程规划，实现同步设计、同步建设、同步投产。
第十三条 市和区（市）县人民政府应当通过提供信息和政策扶持等方式，促进具有地方特色旅游商品的保护、研发、生产、销售。
具有自主知识产权的旅游商品开发项目，其经营者、权利人可以向有关行政管理部门申请政府资金扶持。
第十四条 利用境内外知名品牌节庆会展、文艺演出、体育赛事等大型活动或者依托工业、农业、林业、水利、商务、体育、科技、文化、教育、医疗等社会资源开发旅游产品的，市旅游行政主管部门应当给予项目引进奖励和旅游产品策划、包装、宣传、推介等支持。
第十五条 市和区（市）县人民政府应当制定旅游人才培养规划，制定鼓励和引导社会资金开展旅游人才培养的政策，加大旅游人才培养的投入，促进旅游科研、旅游教学和旅游职业培训工作，培养旅游专业人才。
第十六条 旅游行政主管部门应当建立旅游信息网络管理系统，定期向公众发布相关旅游信息，并在机场、火车站、城市广场、旅游景区（点）、旅游集散中心等游客相对集中的场所，设置旅游信息多媒体设施，为旅游者提供信息咨询服务。
第十七条 在本市从事农家乐旅游经营活动的，其旅游服务设施、食品卫生、垃圾处理、污水排放应当符合法律、法规和规章的规定。
本市鼓励农家乐旅游向乡村度假旅游转型升级，对全市重点乡村旅游度假区建设项目，给予建设用地指标、基础设施配套等政策支持。
第十八条 国家机关、国有企业、事业单位和社会团体可以按照公开、公平、公正的原则，委托旅行社安排交通、住宿、餐饮、会务等公务活动服务事项。
第十九条 市和区（市）县人民政府应当对促进旅游产业发展作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。
第三章 旅游市场规范
第二十条 市和区（市）县人民政府应当建立涉旅安全防范和监管工作机制，配置旅游紧急救援设备，建立旅游紧急救援服务体系。
旅游经营企业应当建立安全生产规章制度，制定旅游突发事件应急预案，及时有效处置旅游安全责任事故。
第二十一条 旅行社因接待、招徕旅游者，与其他旅游经营者发生业务往来的，应当选择具有法定资质的旅游经营者为服务提供方，订立书面合同，约定双方的权利义务。
旅行社使用旅游客运汽车、船舶运送旅游者的，应当选择具备旅游客运资质的运输企业为汽车、船舶提供方。
第二十二条 旅行社应当与导游、领队等本单位招用的人员签订书面劳动合同。
旅行社之间需要互相借用导游人员带团的，双方应当签订《借用劳务协议》，明确双方的权利和义务。
旅行社使用导游管理服务机构的导游带团的，应当与导游管理服务机构签订《劳务派遣用工协议》，约定双方的权利义务。
第二十三条 旅行社招用导游、领队人员的，其支付导游的月工资不得低于市人民政府规定的当地月最低工资标准。
旅行社应当依法为导游、领队人员办理并足额缴纳社会保险费，并为派遣带团的导游、领队人员购买人身意外保险。
旅行社委派导游、领队人员出团时，不得向其收取任何形式的费用。
第二十四条 市旅游行政主管部门应当建立导游人员服务质量评价管理体系，对导游服务质量实行等级管理。
旅行社、导游服务管理机构应当按照本市导游人员服务质量管理体系建立健全导游人员信息档案，及时、准确记录导游培训、奖惩、调动、趟次服务质量评价等动态信息，并及时报告所在地旅游行政主管部门。
市旅游行政主管部门应当将导游趟次服务质量评价、游客满意度及导游等级评定结果定期向社会公布，并作为导游年审考核的重要依据。
第二十五条 禁止任何单位、个人在旅游景区（点）及周围尾随、纠缠、诱骗、胁迫旅游者购买商品、接受有偿服务；或者擅自摆摊、圈地、占点妨碍旅游者观光、摄影。
第二十六条 旅行社、星级饭店、旅游景区（点）、星级乡村酒店以及纳入旅游统计的社会旅馆、星级农家乐、餐饮、购物、娱乐等接待单位，应当按照有关规定建立标准的统计台帐和核算制度，并按规定准确及时地向旅游行政主管部门报送旅游统计资料。
第二十七条 旅游行政主管部门及相关行政主管部门应当按照服务质量标准和规范，引导旅游景区（点）、旅行社、星级饭店、社会旅馆、乡村酒店、农家乐等旅游经营者和旅游从业人员提升服务质量。
旅游服务质量等级的评定和复核由旅游服务质量等级评定机构负责。
第四章 旅游者权利保障
第二十八条 旅游者有权了解旅游活动安排、服务项目、标准、费用等真实情况；有权拒绝购买旅游经营者推荐的旅游商品；有权自主决定是否接受合同以外的服务；享有法律、法规、规章规定和旅游合同约定的其他权利。
第二十九条 旅行社应当向旅游者提供安全、真实、可靠的游览线路、交通工具、住宿餐饮、购物娱乐等旅游服务信息，不得作虚假的诱导宣传。
第三十条 国家级风景名胜区、国家A级旅游景区在国家法定假期以及举办重大节庆活动期间，应当及时向社会发布游客流量、最大接待容量、最佳接待容量以及天气预报等信息。
旅游景区因修建等原因不能对外开放的，应当提前向社会发布相关信息，其提前期限一般不得少于90日。
第三十一条 旅游经营者应当公开服务项目和费用构成。国内旅游包括交通费、景点门票费、食宿费、综合服务费、保险费等；出境旅游包括前往所有旅游目的地国的签证费及由其产生的相关费用等。
第三十二条 旅行社经营旅游团队业务的，同团同标准的合同价格应当相对一致。在同团同标准服务中，合同价差不得超过15%。超过部分，旅行社应当退还旅游者。
第三十三条 旅行社经营自驾、自助游业务的，应当与旅游者签订书面协议，明确双方权利、义务及责任，并书面告知旅游者在旅游活动中可能危及旅游者人身、财产等安全事项的情况。
旅行社经营自驾游业务的，应当为旅游者提供导向服务、食宿安排、联络工具、车辆应急维修以及必要的医疗救护药品用具等服务。
第三十四条 旅行社应当按照国家规定投保旅行社责任保险，组织旅游活动时应当为旅游者购买人身意外保险。
第三十五条 旅游者应当保护旅游资源和生态环境；爱护文物古迹和旅游设施；维护旅游秩序，遵守安全和卫生管理规定，在突发事件或重大自然灾害等紧急情况下，服从和配合旅行社、导游的统一组织和指挥；发生旅游纠纷时，配合旅游执法人员，提供相应的证明材料。
第五章 法律责任
第三十六条 旅游市场监管应当实行联合执法检查制度。联合执法检查由旅游行政主管部门会同相关行政主管部门实施。
市和区（市）县旅游行政主管部门及旅游执法监督机构，负责受理旅游服务质量投诉，查处旅行社、星级饭店、社会旅馆、乡村酒店、农家乐等旅游经营者和导游的旅游行政违法行为。
旅游经营者违反工商、卫生、环保、消防、治安、安全、统计等方面相关规定的，由相关行政主管部门依法处理。
第三十七条 本市登记注册的旅游经营者在本市行政区域之外，从事违反本条例强制性规定行为的，市和区（市）县旅游行政主管部门可以按照本条例的相关规定实施处罚，但是该行为在发生地已经受过处罚的除外。
第三十八条 违反本条例第二十一条第一款规定的，由旅游行政主管部门责令改正，并处以1万元以上3万元以下罚款。
违反本条例第二十一条第二款规定的，由旅游行政主管部门责令改正，并处以5万元以上10万元以下罚款；拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。
第三十九条 违反本条例第二十四条第二款规定的，由旅游行政主管部门责令改正；逾期不改正的，处以3000元以上1万元以下罚款。
第四十条 违反本条例第三十一条规定的，由旅游行政主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，可处以3000元以上1万元以下罚款。
第四十一条 违反本条例第三十二条规定的，由旅游行政主管部门责令退还；拒不退还的，在旅游服务质量保证金中扣除，并处以超出合同价差15％以上部分5倍以上10倍以下罚款。
第四十二条 违反本条例第三十四条规定的，由旅游行政主管部门处以5000元以上2万元以下罚款。
第四十三条 旅游行政主管部门及其他相关行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十四条 本条例所称农家乐，是指在农村集体土地上利用庭园、堰塘、果园、花圃、农场等田园景观和自然生态、乡村人文资源，为旅游者提供观光、娱乐、运动、住宿、餐饮、购物等服务的经营实体。
本条例所称自助游，是指旅行社为旅游者提供交通、票务、餐饮、住宿、景区（点）门票等非组团式的旅游。
本条例所称自驾游，是指由旅行社组织，旅游者自行驾车，并由旅行社提供相应的导向、餐饮、住宿、景区（点）门票等服务的旅游。
本条例所称社会旅馆，是指在本市行政区域内除旅游星级饭店以外向社会提供有偿住宿的宾馆、饭店、酒店、公寓、招待所、度假村、旅店、旅社等。
第四十五条 本条例自2009年5月12日起施行。
王志敏（河北工程学院）
摘要：纳税担保是税收征管法中的一项新制度，这项制度的确立足以影响税收法律关系的性质，促进依法治税目标的实现。但是，由于法律的不完善导致纳税担保制度在实践中的落空，这不仅仅影响了立法目的的实现，也损害了法律的权威性与实效型。
关键词：纳税担保、税收法律关系、性质、法律责任
纳税担保制度是民法的债权保障制度在税法中的引入，是现代各国税收立法上普遍采用的一项税收保障制度。近年来，我国税法理论界越来越倾向于将税看成一种公法上的债，因而将民事法律上与债有关的制度，尤其是债权保障方面的制度应用于税款征收中，担保制度就这样进入了我国税款征收制度中。我国在1993年发布的《税收征管法实施细则》第42条中就规定了纳税保证金制度。2001年修订后的《税收征管法》和2002年公布的实施细则用更多的法条规定了担保在税收征纳中的应用及相关制度，是税法理论的一个重大突破，体现了近年来我国税法理论界辛勤工作的成果。是公法社会化活动的组成部分，对税款的征纳应当起到重要的保障作用。但由于法律规定的不完善制约了纳税担保制度的实施及其作用的发挥。
纳税担保制度在税收征管法中的确立无论在理论上还是实践中都有重要意义。
首先，纳税担保制度的确立从理论上突破了原有公私法的界限，发展了我国税收法律关系理论。此前，我国税法理论界对税收法律关系的性质一直存在争议。传统上，根据马克思主义的国家学说和国家分配论，学者们认为税收就是国家凭借政治权力对社会产品进行再分配的形式，税法是国家制定的以保证其强制、固定、无偿地取得税收收入的法规范的总称。根据以上理论，税收法律关系被理解为国民对国家课税权的服从关系，征税权的行使与纳税义务的履行就成为税收法律关系的主要内容，这种税收法律关系具有鲜明的公法性质。然而，近年来，有的学者借鉴西方以社会契约论为基础对税收本质的论述：交换说和公共需要论，指出作为公法的税法与作为私法的民商法之间有着密切的内在联系，以至于税法与私法本质上应为统一的。并进而提出“在内涵税收法定主义之法治的宪法理念下，相对于民商法是从横向上对财产权和经济关系的平面保护-‘第一次保护’而言，税法其实是从纵向上对财产权和经济关系的立体保护-‘第二次保护’，是一种更高层次、更重要的保护” [1]。 甚至有人提出将契约精神融入中国税法是税法现代化的要求[2]。税收法律关系也被越来越多的学者表述为公法上的债务关系，并认为其在一定层面上也应遵循公平价值与平等原则。甚至有的学者提出税收所形成的债权债务与其他民事活动中形成的不应当有所区别，因而主张取消在破产财产分配中税收的优先权[3]。
担保制度在税收征管法中的确立表明立法者们对税法私法化或社会化趋势的认可，承认税收可以被当成一种债务，适用私法上的担保制度予以保障。税收法律关系主体因而有处于平等地位的可能，公平价值和平等原则也将在一定范围内对税收法律关系的形成和发展起到指导作用。这种认识将会有助于我国民主和法制建设。
其次，税收法律关系主体地位上的新变化也将在一定程度上有助于转换税务人员的旧思维模式，更好地维护纳税相对人的合法权益。税收法律关系主体地位的变化将带来他们之间权利义务的对等化。早就有学者强调税务人员税法意识的培养尤重于纳税人或广大民众，认为税务人员存在严重的权力意识和自我优越感，自我中心意识，缺乏征税的责任意识[4]。而且，我国目前税法的教育和宣传工作一直只强调对纳税主体的教育，而忽视了对征税主体严格依法用权的培养和教育[5]。1997年4月，著名税收学家高培勇教授在中南海给国务院领导作税法讲座时，提出要“下大气力，培育与市场经济相适应的‘税收观’”[6]。在此基础上，有的学者提出要彻底改变征税主体的“权力意识”和“自我优越感”，就必须使征税意识建立在征税机关和纳税主体双方法律地位平等的公平价值观念基础之上[2]。总之，学者们普遍认为，我国税务人员存在上述的特权思想，总是把自己摆在高于纳税人的地位之上，没有权利义务是对等的观念或很少考虑纳税人的合法权益。这种观念和思维模式会阻碍我国社会主义市场经济建设。纳税担保的应用将会有助于税务人员这些不正确观念的改变。在因发生纳税担保而形成的法律关系中，税务人员与纳税相对人有机会作为平等主体参加纳税法律关系。如果制度设计得当，纳税担保得到广泛应用，税收保全措施和强制措施将会退位于次要的税收保障措施，这种变化无疑会有助于税务机关权力意识的消减，与此同时，纳税相对人的维权意识也会不断提高。这既有利于“保障国家税收收入”的实现，也在一定程度上有利于“保护纳税人的合法权益”的实现。
但不可否认的是，在近三年的实践中担保制度并没有随法律的颁布而得到广泛的应用。相反地，却鲜闻纳税担保被运用于税款征收的案例。当然，这一方面与我国的税收征管的力度、税收的法治进程、税务人员的业务水平等有关。比如 北京市地方税务局在2003年才公布《北京市地方税务局关于实施纳税担保的试行办法》，自2004年1月1日起执行。但另一方面，也必须承认，我国税收征管法对纳税担保制度的规定不完善，未能明确纳税担保的性质，具体实施的制度规定有缺失，这些都增加了该制度实施的困难。
一，税收担保的性质未能在法律上予以明确。我国税收征管法中虽然规定了税收担保，但对纳税担保的性质未予明确规定。纳税担保的性质直接决定了其他与之相关的具体制度的制定与实施，因而导致了纳税担保制度实施的整个落空。
纳税担保是行政措施还是民事行为本身在理论界就存在争议。一些学者认为纳税担保是一项私法制度，代表性的如台湾学者陈敏，他认为税收担保合同本质上是一种私法契约[7]。这种观点在一定程度上有利于限制国家权力 ，维护纳税相对人的合法权益。但是税务机关在此情况下只能通过民事救济形式实现税款的征收，而不享有超越担保债务人的特权，比如自力执行权，采取保全措施或强制执行措施来保障税款的及时入库，这将导致税款征收的低效率。因而有学者提出税收担保制度在形式上介乎公法与私法之间，从税法的角度看，这是典型的公法对私法的借用，是公法私法化的一种表现[8]。俄滋（Goez）就提出私法规定类推适用于公法关系并非毫无限制。除关于财产请求权可类推适用，或公法上直接间接设有可类推适用之规定外，只有合于公法目的者才可类推适用[9]。还有不少学者干脆将纳税担保视为一项公法上的制度，认为其同样体现着国家意志并贯彻国家权力，如认为纳税担保是“税务机关对由于纳税人的行为或者某种客观因素造成的应征税款不能得到有效保证或难以保证的情况，所采取的确保税收收入的措施”[1]。
在我国《税收征管法》及其实施细则中并未明确纳税担保是一种行政措施还是民事行为，。《税收征管法》第40条规定：纳税担保人逾期缴纳所担保的税款的，经县以上税务局局长批准，税务机关可以采取强制执行措施。根据这一条似乎纳税担保为行政措施的一种。但是从《实施细则》第61、62条规定的纳税担保合同设立程序来看，又具有民事合同订立的特征。比如担保合同要经税务机关“同意”，而非“批准或认可”。在《税收征管法》及其实施细则中未明确规定对于法律没有规定的担保合同的内容的协商、合同的变更、解除及相关法律责任等是否可以类推适用适用民事法律，使得纳税担保的性质处于不定中，导致具体行为如何实施难以确认，税务机关或人员不得不回避或怠于使用纳税担保这种本来很好的预防税款流失的制度。
《税收征管法》及其实施细则中未明确纳税担保的性质还影响了低层次的立法活动和规章制度的建立。比如，北京市地方税务局所制定的《关于实施纳税担保的试行办法》（以下简称“试行办法”）就存在一些由于纳税担保性质不明确而导致的问题。该试行办法第三条规定： 本办法所称纳税担保，是指法人、其他经济组织或者自然人按照《税收征管法》及其《实施细则》的规定，经税务机关同意或确认，以本办法规定的方式，为纳税人、扣缴义务人、第三人应缴纳或解缴的税款及滞纳金提供担保的法律行为。从该概念看纳税担保与民事担保并无太大差别。但是该试行办法第十五条第 二款则称：税务机关在要求纳税人提供纳税担保前，内部应先填写 《税务行政措施审批表》。该试行办法第十六条规定： 纳税人、扣缴义务人、第三人向主管税务机关提出纳税担保的，主管税务机关应当自收到申请之日起3日内对是否受理担保申请做出决定。从以上规定可以看出纳税担保在该试行办法的具体制度规定上却是被当成一种行政措施来建立的。税务机关作为公法权力主体在税收担保合同的签订、履行过程中实际上始终居于主导地位，整个程序中纳税人的地位与税收保全措施实施中的地位区别不大。税收征管法实施细则仅规定了税务机关对纳税保证人资格的认可权，试行办法却将纳税担保整个列入了需经批准的范围。而根据行政许可法第十六条第三款规定“法规、规章对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件做出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”因此，该试行办法的规定超出了《税收征管法》及其《实施细则》对税务机关在纳税担保中的权限规定，使纳税担保几乎成为纯公法上的继保全措施、强制措施的又一项行政措施。
纳税担保既是税法上的制度也应受税收法定主义的制约，既非明文规定，税务机关不能随便利用行政权力侵害行政相对人的合法权益。但是由于法律、行政法规对纳税担保性质的规定不完善，造成纳税担保制度不过成了税款征收中与税收保全措施，强制措施无区别的又一种税务机关享有的行政权力而已。法律中关于纳税人与税务机关平等地位的规定在现有的具体法律规定下，实践中根本不可能实现。根据税收法定主义，《税收征管法》理应对相关制度予以明确的规定，从而有利于人们对纳税担保性质的判断，促进这项利国利民的好制度的实施。
二，相关的法律责任未设定，为税务人员怠于利用担保形式保障税款征收提供了方便。《税收征管法》及其实施细则对如何使用、解除、以及违法采取税收保全措施、强制执行措施的法律责任进行了详细规定，但是对于税务人员怠于行使或者不当使用纳税担保给国家、纳税相对人造成损失的法律责任却未予规定。虽然在《税收征管法》第82条规定了税务人员徇私舞弊或玩忽职守，不征或者少征应征税款，致使国家遭受重大损失的法律责任。但是该条并不能完全适用于由于担保措施使用不当造成税款流失或给纳税相对人造成损失的情况。除此之外，《税收征管法》第45条规定了税收优先权。这条规定在保障国家税收收入上起了很大作用。但是，这一权力的行使不可避免地导致国家与民争利局面的产生，容易激化矛盾。如果税务人员能在纳税人发生经济困难时或之前积极、及时采取税收担保行动，税务机关就可以担保权人的面目出现，与纳税人的其他债权人不会产生直接的利害冲突，既保障了税款的征收，又不会激化与其他债权人的矛盾。但是，由于《税收征管法》没有规定怠于行使纳税担保的法律责任，导致一部分税务人员回避纳税担保，而寄希望通过优先权的行使保障税款的征收。还有，因为现在纳税担保很少被使用，所以由于纳税担保使用不当给纳税人造成损失的案例基本没有，但这不等于将来也会没有。对于不属于应当提供纳税担保或者不及时解除担保合同，从而给纳税人造成了损失的，难道税务机关不应比照民事规定给予赔偿吗？为提高税务人员应用纳税担保保障税款征收的意识，使担保进入税收征收程序中的立法目的得到实现，必须对纳税担保的使用规定相应的法律责任。否则税务机关会从使用简便、费用少的角度出发，宁可从税源丰富的大户上满足税收收入计划做为替补或直接采取保全措施和强制措施来保障税款的征收，而舍弃程序规定不明确，又无责任制度对不行使进行制约的担保。
三，为充分发挥纳税担保的作用，应扩大其使用范围。2001年修订的《税收征管法》规定纳税人有逃避纳税义务行为的；未结清税款、滞纳金的纳税人或者他的法定代表人需要出境的；发生纳税争议欲申请复议又未缴纳税款的，以上三种情况纳税人应提供担保。但是为更全面地保障税款的征收，预防国家税款的流失，第31条第二款规定的纳税人因特殊困难，不能按期缴纳税款的情况也应包括在可以设置纳税担保的范围内。理由如下：
1根据实施细则第41条，所谓特殊困难是指遇上不可抗力导致较大损失或现金周转困难。而这些都应不会影响纳税人提供担保的能力。担保人可以提供设备、土地使用权或经营用房产等做抵押，商标等无形财产做质押。这些担保措施既不会影响纳税人的正常经营活动又能使税款在纳税人情况好转后及时得到缴纳。
2如果不设置担保，由于在欠税的审核方面法制的不完备，一方面，在税务机关未明真相或未及时发现的情况下，有的纳税人会利用此理由来拖延时间，为他们偷逃税款或长期占用本应入库的税款谋取私利提供便利。另一方面，有的税务机关为完成每年的税收任务就利用此条规定，和纳税人暗通勾结，故意延缓税收入库时间。如根据最新国家审计署的报告，云南省安宁市国税局在昆明钢铁集团有限责任公司银行存款余额超过8亿元的情况下，将其2002年应纳税款1．53亿元，延迟到2003年征收入库。湖南省湘潭市国税局岳塘分局在湘潭钢铁集团有限公司2002年底货币资金达3亿多元的情况下，未将其增值税欠税4500万元征收入库[10]。
除上以外，在纳税人发生特殊困难而欠税时不设置担保，还会增加应收税款的风险。如果纳税人在延缓缴纳税款的期限内不但未能恢复实力，反而走向破产的边缘，税款就有可能流失。当然，纳税人破产了，根据征管法第45条税务机关可以主张优先权，但这时行政机关完全是以国家权力机关的面目出现，行使特权，容易造成国家与民争利的局面，导致对立情绪。如果税务机关是以担保权人的身份出现就会完全不同。
纳税担保受到税收法定主义的制约。税收法定主义，其基本含义是指，征税主体征税必须依且仅依法律的规定，纳税主体依且仅依法律的规定纳税；其具体内容包括税种法定原则、税收要素确定原则和程序法定原则[11]。因此税收法定主义主要是对税务机关权力的制约。在法律没有明文规定的情况下，受税收法定主义的制约，税务机关不能直接要求依法缓缴税款的纳税人提供担保。所以建议在下次对税收征管法进行修改时增加这一纳税担保适用情况。
税收征管法第一条规定其立法目的是为保障国家税收，保护纳税人的合法权益，促进经济和社会发展制定的。“保障国家税收”是第一位的，但“保护纳税人的合法权益”也是税务机关必须考虑的。纳税担保的广泛应用既可以保障国家税收的及时入库，又可以最大程度上减少行政权力的行使，加大对纳税人的合法权益保护，最终影响和改变税务人员和纳税人的思维习惯，使其向与市场经济相吻合的方向发展。审计署最近发布的审计公告称，在经济欠发达的内蒙古、江西、四川等地区，税务机关为完成税收计划征收“过头税”10．02亿元[10]。这跟税务机关依然存在着严重的特权思想，纳税人依然存在严重的被奴役性有很大关系。《税收征管法》中规定了纳税担保，在实践中却未能得到认可和实施，这不仅仅是立法目的没有得到实现的问题，而且严重影响了我国法律的权威性和实效性，不利于依法治税的贯彻执行，更会影响到依法治国的方略的实现。因此有必要对此问题加以重视并进行进一步的研究。
1闫文超、刘一宇：《纳税担保制度评述》源自http://www.chinalawedu.com
2李 刚：《契约精神与中国税法之现代化》源自http://www.law-lib.com
3刘汉江：《用税法理论分析破产企业所欠税款与破产债权分配顺序的不合理性》源自http://www.law-lib.com
4刘玫：《依法治税浅探》，《中南政法学院学报》1992年第4期，第36—39页。
5刘建文：《财税法学》，刘建文主编，第312-313页，2004年第一版
6高培勇：《社会主义市场经济条件下的中国税收与税制》，《中国税务报》1997年
7陈敏：《租税法之提供担保》，（台）《政大法学评论》第52期，第202页。
成都市旅游业促进条例
成都市旅游业促进条例
2008年12月30日成都市第十五届人民代表大会常务委员会第八次会议通过
2009年3月27日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议批准
第一章 总 则
第一条 为了有效保护、合理开发利用旅游资源，维护旅游市场秩序，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，根据有关法律、法规，结合成都市实际，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内发展旅游产业、从事旅游经营、进行旅游活动以及实施旅游监督管理的，应当遵守本条例。
第三条 发展旅游产业应当坚持自然和历史文化资源有效保护与科学利用相结合，坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，实行政府引导、市场运作、社会参与、行业自律的原则。
第四条 市人民政府应当实施旅游带动发展规划。
市和区（市）县人民政府应当建立旅游工作联动机制，制定促进旅游产业发展的政策，协调解决旅游产业发展中的重大问题，充分发挥旅游产业在经济社会发展中的重要作用。
第五条 市和区（市）县旅游行政主管部门履行促进旅游产业发展、旅游市场监管、旅游公共服务职能，负责本行政区域旅游业发展的组织协调、规划编制、资源保护开发指导、产品宣传、市场秩序维护等工作。
相关行政主管部门应当按照各自职责，保障和促进旅游产业的可持续发展。
第六条 旅游行业协会应当建立诚信经营、失信惩戒、失信复议等行业自律制度，规范行业竞争，开展行业培训，为会员提供市场拓展、产品推介、交流合作等服务。
第二章 旅游产业扶持
第七条 市和区（市）县人民政府应当将旅游产业的发展纳入国民经济和社会发展规划，纳入城乡规划和土地利用总体规划；在旅游产业发展中优先保障旅游基础和配套服务设施建设，优先支持重大旅游产业项目建设。
第八条 市和区（市）县人民政府应当设立旅游产业发展专项资金，用于旅游资源开发和保护、旅游行政管理、旅游规划编制、旅游宣传促销等项开支。
旅游产业发展专项资金列入年度财政预算，并随财政收入的增长而逐年增加。
第九条 市和区（市）县旅游行政主管部门应当会同相关行政主管部门，对本行政区域内的旅游资源进行普查和评估，建立旅游资源档案，指导旅游资源保护和开发。
开发利用旅游资源，应当按照有关规定制定保护方案，采取相应的保护措施。
第十条 旅游项目建设在立项时应当书面征求市和区（市）县旅游行政主管部门的意见，并按照有关建设程序报批。
旅游城镇、特色旅游街、历史文化景点、旅游景区和重大旅游建设项目，在规划条件制定阶段，规划行政主管部门应当听取旅游行政主管部门的意见。
交通行政主管部门在制定旅游景区（点）外联道路建设规划、旅游客运线路及站点规划时，应当听取旅游行政主管部门的意见。
第十一条 对于旅游产业发展规划确定的重大旅游项目，市和区（市）县人民政府应当优先安排年度建设用地计划；鼓励农村集体土地依法流转。
第十二条 旅游城镇、旅游景区和旅游通道的旅游标识标牌、紧急救援设施、旅游集散中心、旅游信息服务设施、汽车营地、汽车租赁服务站等旅游公共服务设施应当纳入工程规划，实现同步设计、同步建设、同步投产。
第十三条 市和区（市）县人民政府应当通过提供信息和政策扶持等方式，促进具有地方特色旅游商品的保护、研发、生产、销售。
具有自主知识产权的旅游商品开发项目，其经营者、权利人可以向有关行政管理部门申请政府资金扶持。
第十四条 利用境内外知名品牌节庆会展、文艺演出、体育赛事等大型活动或者依托工业、农业、林业、水利、商务、体育、科技、文化、教育、医疗等社会资源开发旅游产品的，市旅游行政主管部门应当给予项目引进奖励和旅游产品策划、包装、宣传、推介等支持。
第十五条 市和区（市）县人民政府应当制定旅游人才培养规划，制定鼓励和引导社会资金开展旅游人才培养的政策，加大旅游人才培养的投入，促进旅游科研、旅游教学和旅游职业培训工作，培养旅游专业人才。
第十六条 旅游行政主管部门应当建立旅游信息网络管理系统，定期向公众发布相关旅游信息，并在机场、火车站、城市广场、旅游景区（点）、旅游集散中心等游客相对集中的场所，设置旅游信息多媒体设施，为旅游者提供信息咨询服务。
第十七条 在本市从事农家乐旅游经营活动的，其旅游服务设施、食品卫生、垃圾处理、污水排放应当符合法律、法规和规章的规定。
本市鼓励农家乐旅游向乡村度假旅游转型升级，对全市重点乡村旅游度假区建设项目，给予建设用地指标、基础设施配套等政策支持。
第十八条 国家机关、国有企业、事业单位和社会团体可以按照公开、公平、公正的原则，委托旅行社安排交通、住宿、餐饮、会务等公务活动服务事项。
第十九条 市和区（市）县人民政府应当对促进旅游产业发展作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。
第三章 旅游市场规范
第二十条 市和区（市）县人民政府应当建立涉旅安全防范和监管工作机制，配置旅游紧急救援设备，建立旅游紧急救援服务体系。
旅游经营企业应当建立安全生产规章制度，制定旅游突发事件应急预案，及时有效处置旅游安全责任事故。
第二十一条 旅行社因接待、招徕旅游者，与其他旅游经营者发生业务往来的，应当选择具有法定资质的旅游经营者为服务提供方，订立书面合同，约定双方的权利义务。
旅行社使用旅游客运汽车、船舶运送旅游者的，应当选择具备旅游客运资质的运输企业为汽车、船舶提供方。
第二十二条 旅行社应当与导游、领队等本单位招用的人员签订书面劳动合同。
旅行社之间需要互相借用导游人员带团的，双方应当签订《借用劳务协议》，明确双方的权利和义务。
旅行社使用导游管理服务机构的导游带团的，应当与导游管理服务机构签订《劳务派遣用工协议》，约定双方的权利义务。
第二十三条 旅行社招用导游、领队人员的，其支付导游的月工资不得低于市人民政府规定的当地月最低工资标准。
旅行社应当依法为导游、领队人员办理并足额缴纳社会保险费，并为派遣带团的导游、领队人员购买人身意外保险。
旅行社委派导游、领队人员出团时，不得向其收取任何形式的费用。
第二十四条 市旅游行政主管部门应当建立导游人员服务质量评价管理体系，对导游服务质量实行等级管理。
旅行社、导游服务管理机构应当按照本市导游人员服务质量管理体系建立健全导游人员信息档案，及时、准确记录导游培训、奖惩、调动、趟次服务质量评价等动态信息，并及时报告所在地旅游行政主管部门。
市旅游行政主管部门应当将导游趟次服务质量评价、游客满意度及导游等级评定结果定期向社会公布，并作为导游年审考核的重要依据。
第二十五条 禁止任何单位、个人在旅游景区（点）及周围尾随、纠缠、诱骗、胁迫旅游者购买商品、接受有偿服务；或者擅自摆摊、圈地、占点妨碍旅游者观光、摄影。
第二十六条 旅行社、星级饭店、旅游景区（点）、星级乡村酒店以及纳入旅游统计的社会旅馆、星级农家乐、餐饮、购物、娱乐等接待单位，应当按照有关规定建立标准的统计台帐和核算制度，并按规定准确及时地向旅游行政主管部门报送旅游统计资料。
第二十七条 旅游行政主管部门及相关行政主管部门应当按照服务质量标准和规范，引导旅游景区（点）、旅行社、星级饭店、社会旅馆、乡村酒店、农家乐等旅游经营者和旅游从业人员提升服务质量。
旅游服务质量等级的评定和复核由旅游服务质量等级评定机构负责。
第四章 旅游者权利保障
第二十八条 旅游者有权了解旅游活动安排、服务项目、标准、费用等真实情况；有权拒绝购买旅游经营者推荐的旅游商品；有权自主决定是否接受合同以外的服务；享有法律、法规、规章规定和旅游合同约定的其他权利。
第二十九条 旅行社应当向旅游者提供安全、真实、可靠的游览线路、交通工具、住宿餐饮、购物娱乐等旅游服务信息，不得作虚假的诱导宣传。
第三十条 国家级风景名胜区、国家A级旅游景区在国家法定假期以及举办重大节庆活动期间，应当及时向社会发布游客流量、最大接待容量、最佳接待容量以及天气预报等信息。
旅游景区因修建等原因不能对外开放的，应当提前向社会发布相关信息，其提前期限一般不得少于90日。
第三十一条 旅游经营者应当公开服务项目和费用构成。国内旅游包括交通费、景点门票费、食宿费、综合服务费、保险费等；出境旅游包括前往所有旅游目的地国的签证费及由其产生的相关费用等。
第三十二条 旅行社经营旅游团队业务的，同团同标准的合同价格应当相对一致。在同团同标准服务中，合同价差不得超过15%。超过部分，旅行社应当退还旅游者。
第三十三条 旅行社经营自驾、自助游业务的，应当与旅游者签订书面协议，明确双方权利、义务及责任，并书面告知旅游者在旅游活动中可能危及旅游者人身、财产等安全事项的情况。
旅行社经营自驾游业务的，应当为旅游者提供导向服务、食宿安排、联络工具、车辆应急维修以及必要的医疗救护药品用具等服务。
第三十四条 旅行社应当按照国家规定投保旅行社责任保险，组织旅游活动时应当为旅游者购买人身意外保险。
第三十五条 旅游者应当保护旅游资源和生态环境；爱护文物古迹和旅游设施；维护旅游秩序，遵守安全和卫生管理规定，在突发事件或重大自然灾害等紧急情况下，服从和配合旅行社、导游的统一组织和指挥；发生旅游纠纷时，配合旅游执法人员，提供相应的证明材料。
第五章 法律责任
第三十六条 旅游市场监管应当实行联合执法检查制度。联合执法检查由旅游行政主管部门会同相关行政主管部门实施。
市和区（市）县旅游行政主管部门及旅游执法监督机构，负责受理旅游服务质量投诉，查处旅行社、星级饭店、社会旅馆、乡村酒店、农家乐等旅游经营者和导游的旅游行政违法行为。
旅游经营者违反工商、卫生、环保、消防、治安、安全、统计等方面相关规定的，由相关行政主管部门依法处理。
第三十七条 本市登记注册的旅游经营者在本市行政区域之外，从事违反本条例强制性规定行为的，市和区（市）县旅游行政主管部门可以按照本条例的相关规定实施处罚，但是该行为在发生地已经受过处罚的除外。
第三十八条 违反本条例第二十一条第一款规定的，由旅游行政主管部门责令改正，并处以1万元以上3万元以下罚款。
违反本条例第二十一条第二款规定的，由旅游行政主管部门责令改正，并处以5万元以上10万元以下罚款；拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。
第三十九条 违反本条例第二十四条第二款规定的，由旅游行政主管部门责令改正；逾期不改正的，处以3000元以上1万元以下罚款。
第四十条 违反本条例第三十一条规定的，由旅游行政主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，可处以3000元以上1万元以下罚款。
第四十一条 违反本条例第三十二条规定的，由旅游行政主管部门责令退还；拒不退还的，在旅游服务质量保证金中扣除，并处以超出合同价差15％以上部分5倍以上10倍以下罚款。
第四十二条 违反本条例第三十四条规定的，由旅游行政主管部门处以5000元以上2万元以下罚款。
第四十三条 旅游行政主管部门及其他相关行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十四条 本条例所称农家乐，是指在农村集体土地上利用庭园、堰塘、果园、花圃、农场等田园景观和自然生态、乡村人文资源，为旅游者提供观光、娱乐、运动、住宿、餐饮、购物等服务的经营实体。
本条例所称自助游，是指旅行社为旅游者提供交通、票务、餐饮、住宿、景区（点）门票等非组团式的旅游。
本条例所称自驾游，是指由旅行社组织，旅游者自行驾车，并由旅行社提供相应的导向、餐饮、住宿、景区（点）门票等服务的旅游。
本条例所称社会旅馆，是指在本市行政区域内除旅游星级饭店以外向社会提供有偿住宿的宾馆、饭店、酒店、公寓、招待所、度假村、旅店、旅社等。
第四十五条 本条例自2009年5月12日起施行。
